Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 835/10

Uzasadnienie

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 6 marca 2009 r. podczas kontroli drogowej przeprowadzonej przy ul. Droga Łąkowa w Grudziądzu (droga gminna 210045C) zatrzymano do kontroli drogowej ciągnik siodłowy wraz z naczepą. Po zważeniu pojazdu stwierdzono:

1. - przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległościach pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m,
2. - przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla dwóch pojedynczych osi nienapędowych,
3. - przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika siodłowego i dwu lub trzyosiowej naczepy.

Na podstawie ustaleń dokonanych podczas powyższej kontroli Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nałożył na Z. D. karę pieniężną w łącznej wysokości 23.580 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podając w uzasadnieniu, że stosownie do art. 41 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej powoływanej jako u.d.p., wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (odpowiednio: Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i poz. 1861). Wszystkie inne drogi, nie wymienione w tych rozporządzeniach stanowią sieć dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o nacisku na pojedynczą oś do 8 t. W rozpatrywanym przypadku pojazd zatrzymano na odcinku drogi gminnej, który nie zalicza się do kategorii dróg wymienionych w powyższych rozporządzeniach, zatem zasadnie organ I instancji nałożył na Z. D. karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wyjaśnił, że strona w istocie nie podważa ustaleń faktycznych organu dotyczących samego procesu ważenia, ale kwestionuje status drogi, na której został zatrzymany pojazd twierdząc, że pojazd nie poruszał się po drodze gminnej (ulica Droga Łąkowa) o dopuszczalnym nacisku do 8 t, lecz po drodze krajowej nr 16 i nr 55 (nacisk do 10 t), w ciągu których znajduje się ulica Droga Łąkowa w Grudziądzu.

Z protokołu kontroli wynika, iż do zatrzymania pojazdu doszło na drodze gminnej, stanowiącej ulicę pod nazwą Droga Łąkowa, na której dopuszczalne są naciski osi do 8 t. Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie nie wynika co było podstawą ustalenia przez organ, że miejscem zatrzymania pojazdu była droga gminna. W aktach sprawy brak jest dowodu, na okoliczność, iż ulica Droga Łąkowa stanowi drogę gminną w rozumieniu obowiązujących przepisów. Sąd wyjaśnił, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Źródłem potwierdzenia statusu konkretnej drogi jako drogi gminnej są przepisy prawa miejscowego. W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, zatem nie wiadomo dlaczego organy przyjęły, iż ulica Droga Łąkowa jest drogą gminną. Poza tym nie zostały usunięte sygnalizowane w odwołaniu wątpliwości, czy ulica ta znajduje się w ciągu drogi krajowej o nr 16 i 55. W świetle załącznika nr 1 (poz.

12) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t na odcinku drogi krajowej nr 16 "DOLNA GRUPA - GRUDZIĄDZ, IŁAWA - OLSZTYN - MRĄGOWO, ORZYSZ AUGUSTÓW" mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Ponieważ opisanych ustaleń organy nie poczyniły, zdaniem Sądu naruszyły tym samym reguły procedury administracyjnej w szczególności art. 7, 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a.

Uwzględniając skargę Sąd powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a.

II

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 7, art. 77 § 1 § 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy pozwalających na ustalenie kategorii drogi, na której doszło do zatrzymania kontrolowanego pojazdu oraz, że nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie ww. okoliczności, a także nie odniosły się w sposób wyczerpujący do zarzutów strony w uzasadnieniu swoich decyzji, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość orzeczeń organów administracji wydanych w sprawie.

W uzasadnieniu kasator podał, że fakt, iż ulica Droga Łąkowa stanowi tylko drogę gminną i nie została zaliczona do sieci dróg, o których mowa w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury, wynika wprost z aktualnych przepisów prawa i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia dowodów. Uszło bowiem uwadze Sądu, że przebieg dróg krajowych w województwie kujawsko-pomorskim został szczegółowo określony w przepisach obowiązującego w dacie kontroli załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679). Jak wynika z lp. 5 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia, droga krajowa nr 16 na terenie miasta Grudziądza przebiega ulicami: Gdyńską, Chełmińską, Włodka, Hallera, Focha, Piłsudskiego, Karabinierów, Poniatowskiego i Paderewskiego. Natomiast droga krajowa nr 55 przez miasto Grudziądz przebiega ulicami: Kwidzyńską, Paderewskiego, Poniatowskiego, Karabinierów, Piłsudskiego, Focha, Hallera, Włodka, Chełmińską i Szosą Toruńską.

Całkowicie błędne jest twierdzenie, że ulica Droga Łąkowa może stanowić drogę krajową nr 16, w sytuacji gdy nie została ona wymieniona w żadnym z obowiązujących rozporządzeń, jako droga krajowa lub wojewódzka i nie leży w ciągu dróg, dla których dopuszczalny jest przejazd pojazdów o nacisku większym niż 8 ton, na co konsekwentnie wskazywały organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji.

Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. już na etapie sporządzania protokołu kontroli organy administracji wskazały stronie na fakt, że ulica Droga Łąkowa w Grudziądzu jest drogą gminną o nadanym numerze 210045C, a strona w prowadzonym postępowaniu nie kwestionowała tego faktu. Dopiero w odwołaniu strona podniosła, że ulica ta leżąc w ciągu drogi krajowej nr 16 jest drogą, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej do 10 ton. Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że ulica Droga Łąkowa nie została zaliczona do dróg krajowych, na których dozwolony jest ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej do 10 lub 11,5 tony, a stanowi jedynie drogę gminną.

W ocenie organu zaliczenie ulicy Droga Łąkowa do kategorii dróg gminnych nie miało jakiegokolwiek znaczenia w sprawie wobec wykazania, że droga ta nie została zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji było to, że – w ocenie Sądu i instancji – z materiału dowodowego nie wynika, co było podstawą ustalenia, że miejscem zatrzymania pojazdu była droga gminna oraz to, że nie zostały usunięte sygnalizowane w odwołaniu wątpliwości, czy ulica Droga Łąkowa znajduje się w ciągu drogi 16 i 55. Zdaniem Sądu I instancji niepoczynienie powyższych ustaleń stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się zaś do tego, że w ocenie jej autora Sąd I instancji błędnie uznał, że organy administracji nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy pozwalających na ustalenie kategorii drogi, na której doszło do kontroli oraz, że nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie powyższej okoliczności, a także nie odniosły się w sposób wyczerpujący do zarzutów strony w uzasadnieniu swoich decyzji.

W związku z powyższym niezbędne jest wyjaśnienie w jaki sposób następuje ustalenie statusu drogi, co pozwoli w dalszej kolejności stwierdzić, czy organy zgodnie z przepisami prawa dokonały ustaleń w tym przedmiocie.

Na wstępie wskazać należy, że drogi publiczne ze względu na funkcje pełnione w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). O statusie drogi decyduje zaliczenie jej w odpowiedniej formie do jednej z kategorii dróg.

Zgodnie z art. 5 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych (ust.

1. 2) oraz ustalenie, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych, przebiegu istniejących dróg krajowych (ust.
2. 3) następuje w drodze rozporządzenia Ministra właściwego do spraw transportu.

W dacie kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz.U. Nr 227, poz.1679).

Zgodnie z powołanym rozporządzeniem w granicach miasta Grudziądz droga krajowa nr 16 przebiegała ulicami: Gdańską, Chełmińską, Włodka, Hallera, Focha, Piłsudskiego, Karabinierów, Poniatowskiego i Paderewskiego (zał. Nr 2 poz. 5), natomiast droga krajowa nr 55 ulicami: Paderewskiego, Poniatowskiego, Karabinierów, Piłsudskiego, Focha, Hallera, Włodka, Chełmińską i Szosą Toruńską (zał. Nr 2 poz. 7). Jak z powyższego wynika ulica Droga Łąkowa nr 210045C (na której doszło do zatrzymania należącego do skarżącego zespołu pojazdów) nie leży w ciągu wskazanych dróg, co uzasadniałoby zaliczenie jej, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, do kategorii drogi krajowej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Zgodnie bowiem z zał. Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (wydanego na podstawie art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych) droga krajowa nr 16 na odcinku Dolna Grupa – Grudziądz – Iława – Olsztyn – Mrągowo – Orzysz – Augustów (poz. 12 zał.) oraz droga krajowa nr 55 na odcinku Nowy Dwór Gdański – Malbork – Kwidzyn – Gardeja (poz. 44 zał.) zostały zaliczone do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W konsekwencji brak możliwości zliczenia ulicy Droga Łąkowa do tej kategorii dróg powodował, że po tej drodze mogły poruszać się jedynie pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się jedynie pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

W związku z powyższym należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że fakt, iż ulica Droga Łąkowa nie jest drogą krajową po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., wynika z obowiązujących przepisów prawa i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skoro przebieg dróg krajowych w województwie kujawsko - pomorskim określony został w przepisach obowiązującego w dacie kontroli załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r., a wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 18 października 2005 r., to organy nie miały podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego na tę okoliczność.

W skardze kasacyjnej słusznie zarzucono Sądowi I instancji, że mylnie przyjął, iż organy administracji nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy pozwalających na ustalenie kategorii drogi, na której doszło do zatrzymania kontrolowanego pojazdu, w szczególności, że w materiale dowodowym brak jest dowodu na okoliczność, iż Droga Łąkowa jest drogą gminną.

Należy wyjaśnić, że nie było potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Droga Łąkowa jest drogą gminną. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że ulica ta nie została zaliczona przez obowiązujące przepisy prawa do dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., co wynika z załącznika nr 2 do powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. Skoro zaś z przepisów jednoznacznie wynika, że Droga Łąkowa nie jest drogą krajową po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, to nie ma znaczenia w sprawie dowodzenie, czy jest ona drogą gminną, czy nie.

Sąd I instancji w motywach rozstrzygnięcia podał, że organ nie usunął sygnalizowanych w odwołaniu wątpliwości, czy ulica Droga Łąkowa znajduje się w ciągu drogi krajowej o nr 16 i 55, naruszając tym samym reguły procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, 77, i 107 k.p.a. Również i to stanowisko Sądu, zakwestionowane zostało w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien przede wszystkim dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, co oznacza, że jest on obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując analizy przeprowadzonego przez organ postępowania należy stwierdzić, że odpowiada ono przedstawionym powyżej regułom. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zakwestionował treści protokołu kontroli, z którego m.in. wynikało, iż do zatrzymania zespołu pojazdów doszło na ulicy Droga Łąkowa, podważał on jedynie twierdzenia organu dotyczące kategorii drogi. Fakt zaś, że ulica Droga Łąkowa nie leży w ciągu dróg krajowych nr 16 i nr 55 wynika z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych (ust.

1. 2) oraz ustalenie, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych, przebiegu istniejących dróg krajowych (ust.
2. 3) następuje w drodze rozporządzenia Ministra właściwego do spraw transportu.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.