Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 838/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 października 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 1524/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan sprawy podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpoznaniu odwołania spółki [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...].

Sąd wskazał, że decyzja ta została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 952/11, decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010r., oddalającej odwołanie Spółki. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak właściwej dokumentacji w tym zakresie, jak i uzasadnienia zawierającego stosowną argumentację na poparcie stanowiska organu należało uznać za niespełniające wymogów określonych w art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. Brak wskazanego porównania dokonanego na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 k.p.a.), zaś Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Uchylając zaskarżone decyzje Sąd zobowiązał organ do dokonania - na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego - analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 531/12, oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od wyroku Sądu I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż skarżąca nie wskazała, jaki konkretny przepis prawa został naruszony w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego, co w konsekwencji naruszałoby jej interes prawny. W odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej podniesione zostały jedynie argumenty dotyczące naruszenia interesu faktycznego skarżącej, która na skutek rozstrzygnięcia konkursu nie otrzymała umowy na udzielanie świadczeń.

Rozpoznając wniesione odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, iż z treści przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako: "ustawa o świadczeniach" jednoznacznie wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organy nie powielają czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Uznając trafność zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., polegającego na nie zrealizowaniu wskazań prawomocnego wyroku WSA z dnia 25 października 2011r. (sygn. akt VI SA/Wa 952/11) oraz wyroku NSA z dnia 8 maja 2013r. (sygn. akt II GSK 531/12) poprzez nieprzedstawienie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została w toku postępowania konkursowego wybrana i nieprzedstawienie tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny, uzupełniając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu, Prezes NFZ dokonał szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej i oferty wybranej, z której wynika, że:

1. 1. W zakresie ciągłości zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i zgodnie z wzorem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ za każde z nich otrzymali 1/4*10=2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę tj. 10 pkt;
2. 2. W zakresie jakości w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca zapewniają lekarza specjalistę co skutkuje otrzymaniem 10/13*25=19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25=5,769, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt;
3. 3. W zakresie zewnętrznej oceny jakości żaden z oferentów (skarżąca i wybrany podmiot) nie posiadał ani certyfikatu CMJ ani ISO, za co każdy otrzymał 0 pkt;
4. 4. W zakresie jakości w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15=15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii.
5. 5. W zakresie dostępności zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca otrzymali po 2 pkt za posiadanie windy umożliwiającej dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych oraz za posiadanie podjazdu, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferent wybrany otrzymał dodatkowo 1,667 pkt (2/6*5) za pomieszczenie sanitarne przystosowane dla osób niepełnosprawnych, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 5,000 pkt za ofertę wybraną i 3,333 za ofertę skarżącej.
6. 6. Odnosząc się do kryterium ceny, zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne; zmienionym zarządzeniem nr 11/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 stycznia 2010 r. zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,00 zł za punkt - 30x(l,lxl0,00zł - 9,00zł)/(l,lxl0,00zł - 0,9xl0,00zł) =30x2/2=30.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdził, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10, art. 73 i art. 74 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, Prezes NFZ uznał go za bezpodstawny, wskazując na udostępnienie skarżącej zanonimizowanej oferty podmiotu, którego ofertę wybrano. Odpierając zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., orzekające ponownie w sprawie organy NFZ i Sąd, zostały związane wykładnią wyrażoną w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011r., VI SA/Wa 952/11 oraz NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 531/12.

Podkreślił, że organ odwoławczy zrealizował zalecenia wynikające z zapadłego w sprawie wyroku, albowiem dokonał wszechstronnego zbadania sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu Prezesa NFZ, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Sąd podkreślił, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie. WSA wskazał, że z treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wynika, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert, przy czym - stosownie do art. 146 ww. ustawy - Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców.

W ocenie Sądu, Prezes NFZ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1. 1. zarządzeniu Nr 57/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2009r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne; zmienionym zarządzeniem nr 11/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 stycznia 2010r.;
2. 2. zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
3. 3. zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr 50/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010r.

Sąd I instancji zaznaczył, że warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące.

Sąd zauważył, że jak wynika z akt sprawy, oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jak wynika z załącznika nr 27 do kontrolowanego postępowania, będącego "Rankingiem otwarcia z propozycjami Funduszu" oferta skarżącej została sklasyfikowana na 2 pozycji. Oceny oferty dokonano się według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny.

Poza sporem, zdaniem Sądu, pozostaje, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami – w tym ze skarżącą w dniu [...] listopada 2010r. - zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. W części niejawnej postępowania w dniu [...] listopada 2010r., komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert. Jak wynika z "Rankingu końcowego" (załącznik nr 32) oferta skarżącej została sklasyfikowana na 2 pozycji, z łączną liczbą punktów 83,333 w tym kryterium cenowe 30,000 punktów; ciągłość 10,000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktu. W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, nie wybrawszy oferty skarżącej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże obowiązany jest on po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Prezes NFZ, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a., rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia organu I instancji, poddał - w uzasadnieniu swojej decyzji - analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego.

Badając materiał dowodowy, Prezes NFZ wskazał, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazał także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Ponadto, w sposób wystarczający odniósł się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 153 p.p.s.a.

Sąd nie uznał również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania – art. 10, art. 73 i art. 74 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że zarówno przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, jak również przed wydaniem decyzji przez Prezesa NFZ, umożliwiono skarżącej wgląd do dokumentacji dotyczącej postępowania, w tym umożliwiono wgląd do dokumentacji ofertowej podmiotu którego ofertę wybrano w takiej formie, która nie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zakazujących przekazywania danych wrażliwych chronionych prawnie. Sposób okazywania ofert konkurencyjnych w żaden sposób nie wpłynął na naruszenie art. 135 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ skarżąca miała wgląd w protokół końcowy z negocjacji z podmiotem wybranym w postępowaniu. Okazanie zatem skarżącej zanonimizowanej oferty konkurującego podmiotu nie spowodowało naruszenia art. 10, art. 73 i 74 k.p.a., zatem niniejszy zarzut należy uznać za niezasadny.

WSA podał, że w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami organów obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stwierdził bowiem, że tryb postępowania konkursowego przeprowadzonego w sprawie wynika bezpośrednio z brzmienia art. 139 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, znajdującego się w dziale VI ww. ustawy.

Również zarzut naruszenia art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach Sąd uznał za bezzasadny, wskazując, że w aktach administracyjnych niniejszego postępowania znajduje się Zarządzenie nr 156/10 Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 września 2010r. w sprawie powołania w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ komisji konkursowych do przeprowadzania postępowań poprzedzających zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2011r., z którego wynika, że komisje konkursowe zostały powołane w oparciu o: art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U.

Nr 273, poz. 2719), § 4 Regulaminu pracy komisji konkursowej prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Funduszu nr 36/2005/I z dnia 4 października 2005r.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W złożonej skardze kasacyjnej, skarżąca Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów, postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 10 § 1, art. 73 i art. 74 k.p.a.;
2. 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu pomimo stwierdzenia naruszenia prawa tj naruszenia art. 153 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezrealizowaniu wskazań prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2011 roku (sygn. akt: VI Sa/Wa 1076/11) oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 roku (sygn. akt II GSK 318/12) poprzez pominięcie przedstawionej w tychże wyrokach oceny prawnej, sprowadzające się do nieprzeprowadzenia analizy porównawczej ofert Skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została w toku postępowania konkursowego wybrana i nieprzedstawienia tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny;
3. 3) przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 pkt 1 Ustawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu w zakresie programu -profilaktyki raka piersi, polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu, prowadzących do nierównego traktowania pacjentów;
4. 4) przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji, polegające na:
5. - naruszeniu art. 139 ust 4 ustawy o świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez posługiwanie się przez komisję konkursową w toku postępowania procedurą postępowania i formularzami wydanymi bez podstawy prawnej, które miało wpływ na wynik sprawy;
6. - naruszeniu art. 132 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą, który wybrany został do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z pominięciem zasad określonych w dziale VI ustawy
7. - naruszeniu art. 135 ustawy poprzez zastrzeżenie informacji nie będących tajemnicą przedsiębiorcy i uniemożliwienie skarżącemu weryfikacji poprawności przeprowadzenia postępowania konkursowego;
8. - naruszeniu art. 139 ust 4 ustawy o świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez posługiwanie się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie znalazły bowiem usprawiedliwienia podstawy, na których skargę kasacyjną oparto i w granicach których, w myśl art. 183 § 1 ppsa, wyrok Sądu I instancji poddany został kontroli.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe rozstrzygnięcie konkursu ofert o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej było już przedmiotem ocen prawnych i wskazań co do postępowania w wyroku z dnia 25 października 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 952/11, skarga kasacyjna na który, została wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2013r. oddalona (sygn. akt II GSK 531/12).

Formułując zarzut niezrealizowania zawartych w obu tych wyrokach wskazań i ocen prawnych nie wskazano na naruszenie art. 190 ppsa, ograniczając się do objęcia podstawą kasacyjną art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uchybienie wymogom tej regulacji strona wnosząca skargę kasacyjna upatruje w braku analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została wybrana i nieprzedstawienie tej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym - co istotne - zarzut naruszenia tego przepisu powiązano z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Tymczasem, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się dopatrzyć związku ewentualnego naruszenia art. 153 ppsa z pozbawieniem strony możliwości brania udziału w postępowaniu (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i to w sposób dający prawo do wznowienia postępowania (stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa). Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut braku prawidłowej analizy porównawczej ofert nie polega na prawdzie. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej przez WSA decyzji, organ odwoławczy - uzupełniając rozważania organu I instancji - przedstawił bowiem porównanie wskazanych ofert, wskazując ilość i zasadnicze motywy przyznanych punktów.

Niezrozumiały, a w konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez nieuwzględnienie skargi, "pomimo stwierdzenia naruszenia /.../ art. 10 § 1, art. 73 i 74 kpa". Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięć, ani organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, ani też Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów kpa. Oceniając tak postawiony zarzut nie można też nie zauważyć, że w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano jednostek redakcyjnych objętych podstawami kasacyjnymi artykułów 73 i 74 kpa. Zarzut naruszenia tych przepisów nie jest jednak trafny, nawet przy założeniu - w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej - że dotyczy on § 1. Niewątpliwie strona ma prawo wglądu w akt sprawy (art. 73 § 1 kpa), ale w myśl art. 74 § 1 kpa, przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustawa o świadczeniach w art. 135 ust. 2 pkt 2 dookreśla, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca tymczasem brak możliwości zapoznania się z rankingiem otwarcia oraz protokołami z negocjacji z oferentami.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 10 kpa - przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (§1) - trzeba podkreślić, że strona nie kwestionuje faktu zawiadomienia jej o uprawnieniach wynikających z powołanego przepisu. Podnosi jedynie, że czas między zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z aktami, a wydaniem decyzji był zbyt krótki (kilka dni). Nie wykazuje jednak by ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie miały wpływ - i to istotny - na wynik sprawy (stosownie do treści art. 174 pkt 2 ppsa). Nie wyjaśnia nawet, jakich czynności dokonałaby gdyby miała więcej czasu na wypowiedzenie się wobec dowodów i udostępnionych jej materiałów oraz jak powyższe rzutować mogłoby na rozstrzygnięcie. Fakt zaś, że nie odniesiono się do treści jej pisma, nie stanowi naruszenia art. 10 § 1 kpa.

Usprawiedliwione nie są też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut uchybienia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach - zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji - nie został w ogóle uzasadniony. Brak danych, w czym strona upatruje naruszenia zasady równego traktowania i poszanowania uczciwej konkurencji. Tymczasem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej aby poddawał się kontroli, powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa. Wadliwa konstrukcja zarzutu wyklucza merytoryczne odniesienie się do niego.

Zarzut naruszenia art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach (z niezrozumiałych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej dwukrotnie) strona wiąże z posługiwaniem się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi - jak twierdzi - bez podstawy prawnej. Sporna kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane już w orzecznictwie stanowisko, że z treści art. 102 ust. 5 pakt 4 ustawy należy wyprowadzić uprawnienie Prezesa NFZ do podejmowania decyzji w sprawach określonych w ustawie, przy czym mogą to być zarówno decyzje w rozumieniu kpa jak i inne, związane z kierowaniem ustawową i statutową działalnością Funduszu, rozstrzygnięcia te mogą przyjąć różne nazwy (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011r. II GSK 262/10). W tym stanie rzeczy zarzut regulowania przez Prezesa NFZ bez podstawy prawnej zarządzeń w kwestiach związanych z ustawowymi zadaniami Funduszu, nie mógł być uznany za zasadny.

Na koniec stwierdzić trzeba, że skoro w sprawie nie została podważona prawidłowość rozstrzygnięcia konkursu ofert, chybiony jest też zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach przez zawarcie umowy z niewłaściwym świadczeniodawcą.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.