Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A B (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 2 grudnia 2011 r. skontrolowano prowadzony przez skarżącego zespół pojazdów składający się ciągnika siodłowego i naczepy. Funkcjonariusze dokonujący kontroli ustalili, że w systemie elektronicznego poboru opłat istnieją trzy otwarte incydenty odnotowane dla tego pojazdu:
- 1) 10 listopada 2011 r. o godz. 17:25 odcinek autostrady A04 (brama A04_0131,5_PEF_0(1032) –brak środków na koncie pre-pay;
- 2) 10 listopada 2011 r. o godz. 20:37 odcinek drogi ekspresowej S03 (brama S03_0291.9_PEF_0(120); –brak środków na koncie pre-pay;
- 3) 10 listopada 2011 r. o godz. 22:50 odcinek drogi ekspresowej S03 (brama S03_0032,5_PEF _0(1112) –brak środków na koncie pre-pay.
Na podstawie sporządzonego protokołu Inspektor wydał trzy odrębne decyzje dotyczące trzech stwierdzonych naruszeń, w tym decyzję z dnia [..] kwietnia 2012 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w w dniu 10 listopada 2011 r. o godz. 17:25 - odcinek autostrady A04 (brama A04_0131,5_PEF_0(1032).
Pismem z 4 maja 2015 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu kary jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej: u.d.p., która doprowadziła do nieuprawnionego naliczenia kary za brak opłaty za poszczególne odcinki drogi krajowej.
Decyzją z [..] października 2015 r. Inspektor odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 16 kwietnia 2012 r.
Decyzją z [..] grudnia 2015 r. organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji wskazany został art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem rola Inspektora sprowadziła się do rozstrzygnięcia, czy jego decyzja z 16 kwietnia 2012 r. została wydana bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.
Z protokołu kontroli z 2 grudnia 2011 r. wynika, że przejazd będący przedmiotem niniejszego postępowania odbywał się w dniu 10 listopada 2011 r. o godz. 17:25 po autostradzie A4, dwa pozostałe naruszenia odzwierciedlone w protokole kontroli dotyczyły przejazdu w dniu 10 listopada 2011 r. po drodze ekspresowej S3.
Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. W przedmiotowej sprawnie skarżący nie uiścił opłaty za przejazd wskazanym odcinkiem drogi płatnej wymienionym w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia z 22 marca 2011 r.
WSA wskazał, że zawarta w art. 13ha ust. 6 u.d.p. delegacja stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), ustali dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 (pkt 2). Opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, wymienionych w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. Przepis § 4 cytowanego rozporządzenia określa sposób rozumienia początku i końca drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną. Drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną szczegółowo wymieniają załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r.
W ocenie skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 1 u.d.p. przyjmując, że przepis te zezwala na wielokrotne karanie za przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia wymaganej opłaty, w zależności od liczby postawionych na niej bramek wyznaczających odcinki tej drogi. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego. W ocenie Sądu, każdy przejazd po drodze krajowej albo jej odcinku wymienionych w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r. podlega odrębnej opłacie. Odnosząc się do zarzutu trzykrotnego ukarania skarżącego za jeden przejazd realizowany w dniu 10 listopada 2011 r. Sąd wskazał, że każdy z zarejestrowanych w tym dniu incydentów, wyszczególnionych w protokole kontroli, dotyczył innego odcinka drogi krajowej, a zatem stanowił odrębną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 13k u.d.p.
W świetle powyższego, skoro za przejazd omawianym odcinkiem drogi ekspresowej, skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej, to zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p uprawnione było stanowisko Inspektora o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 3 000 zł.
A B zaskarżył wyrok w całości domagając się jego zmiany i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., bowiem powinien był uwzględnić skargę, lecz ją oddalił bo nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p., polegającym na błędnym założeniu, że przepis ten zezwala na wielokrotne karanie za przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia wymaganej opłaty, w zależności od liczby postawionych na niej bramek wyznaczających odcinki tej drogi, a nie jednorazowe karanie za przejazd po drodze krajowej, rozumianej jako całość, bez względu na liczbę bramownic pomiarowych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 16 kwietnia 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, organ administracji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, o wzruszenie której wystąpiła strona skarżąca, albowiem inkryminowana decyzja wolna jest od wad kwalifikowanych, zwłaszcza zaś od wady wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Nałożona tą decyzją kara pieniężna dotyczyła bowiem jednego z trzech odrębnych naruszeń – mianowicie przejazdu płatnym odcinkiem autostrady A04 węzeł Zgorzelec (granica państwa) – węzeł Murckowska (w dniu wykonywania przejazdu Zgorzelec (granica państwa) - węzeł Bielany Wrocławskie)– odrębnie penalizowanego na gruncie art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z podlegającym odrębnej opłacie przejazdem drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem, albowiem stawiany w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy uznać za nieusprawiedliwiony.
W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności oraz skuteczności skargi kasacyjnej.
Z tego mianowicie powodu, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).
W postępowaniu tym organ nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13).
Przedstawione uwagi mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w świetle stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu.
Zarzut ten oraz prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja oparta jest na założeniu, że decyzja ostateczna, o wzruszenie której w trybie stwierdzenia jej nieważności wystąpiła strona skarżąca, została wydana w warunkach mających świadczyć o naruszeniu zakazu mulitplikowania kary administracyjnej (tj. wielokrotnego jej nakładania) za jeden przejazd drogą krajową, a więc tym samym z rażącym naruszeniem prawa, co – zdaniem strony – ma również znajdować swoje potwierdzenie w przywoływanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatach sądów administracyjnych oraz w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 36/13.
Założenie to oraz formułowane na jego podstawie zarzuty wobec kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, nie mogą być jednak uznane za trafne.
Z tego mianowicie powodu, że jakkolwiek za uzasadnione ze wszech miar należy uznać stanowisko odnośnie do braku podstaw prawnych do wielokrotnego nakładania kary pieniężnej za jedno i to samo naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych polegające na braku uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem (które wymienione są w rozporządzeniu w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej), to jednak nie sposób jest zasadnie twierdzić, że w sprawie zakończonej inkryminowaną decyzją doszło do sytuacji wskazywanej przez stronę, a tym samym, że wobec braku jej dostrzeżenia przez organ administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz przez Sąd I instancji – co stanowiło konsekwencję wadliwego podejścia do rozumienia art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – doszło do niezasadnego oddalenia skargi na odmowę stwierdzenia jej nieważności.
Stanowisku strony skarżącej przeciwstawić należy bowiem ten argument, że jakkolwiek zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, to jednak – wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej (por. s. 3 jej uzasadnienia) – nie oznacza to, że na gruncie wskazanej regulacji chodzi o przejazd po drodze krajowej rozumianej jako całość. Rekonstrukcja treści obowiązku, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa – co w opozycji do stanowiska strony skarżącej należy stanowczo podkreślić – nie może bowiem pomijać konsekwencji wynikających z art. 13 ha ust. 1 przywołanej ustawy, zgodnie z którym opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust.
6. W tym zaś miejscu przypomnienia i zarazem podkreślenia wymaga, że z pkt 3 lit. a załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 listopada 2011 r., a więc w dniu przejazdu), jednoznacznie wynika, że odcinkiem autostrady, na którym pobiera się (odrębną) opłatę elektroniczną jest podcinek węzeł Zgorzelec (granica państwa) – węzeł Murckowska (w dniu wykonywania przejazdu Zgorzelec (granica państwa) - węzeł Bielany Wrocławskie. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Z punktu widzenia istoty sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie, należy stwierdzić więc, że wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, określoną drogą krajową lub – co trzeba podkreślić – jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty, który to przejazd, jako konkretne zachowanie (czyn), musi charakteryzować się określonymi cechami. Logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie omawianej regulacji jednoznacznie świadczy o tym - zwłaszcza, gdy podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie operuje terminem "przejazdu" odnoszonego do terminu "drogi lub jej odcinka" - że jej celem jest penalizowanie określonego przepisem obowiązującego prawa zachowania, a mianowicie wykonania przejazdu określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty za ten przejazd. Chodzi więc o zachowanie, stanowiące konkretny i jeden czyn, a cechę jednorodności tego czynu, ponad wszelką wątpliwość należy rozpatrywać z punktu widzenia lokowania danego przejazdu w konkretnej przestrzeni czasu oraz miejsca, to jest miejsca odnoszonego do danej drogi krajowej lub danego jej odcinka, a mianowicie drogi krajowej lub jej odcinka wymienionych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa wydanych na podstawie ust. 6 art. 13 ha ustawy o drogach publicznych, to jest w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (por. w tej mierze również wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1588/13; 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2177/15; 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/17).
W związku z powyższym, stanowisko strony skarżącej należało uznać za nieuzasadnione.
Wykonywanie bowiem w dniu 10 listopada 2011 r. przejazdu wymienionym powyżej odcinkiem drogi ekspresowej S3, odcinkiem autostrady A4 oraz, innym jeszcze, niż odcinek drogi ekspresowej S3 węzeł Sulechów węzeł Nowa Sól, odcinkiem tej drogi ekspresowej, nie oznacza, że decyzja o stwierdzenie nieważności której wystąpiła strona skarżąca wydana została z rażącym naruszeniem prawa w związku z wielokrotnym nałożeniem kary pieniężnej za jedno i to samo naruszenie, skoro przejazd ten – gdy chodzi o (czas i) miejsce jego wykonywania – w świetle przedstawionych argumentów należało odnosić do różnych i odrębnych od siebie odcinków drogi krajowej, za przejazd którymi pobierana jest odrębna opłata elektroniczna, której brak uiszczenia podlega – zważywszy na różny czas oraz różne miejsce wykonywania przejazdu – odrębnej ocenie i kwalifikacji prawnej, a mianowicie jako odrębne delikty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należy więc stwierdzić, że nie jest nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że organ administracji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, o wzruszenie której wystąpiła strona skarżąca, albowiem decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym naruszeniem zakazu mulitplikowania kary administracyjnej (tj. wielokrotnego jej nakładania) za jeden przejazd drogą krajową.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.