Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. o sygnaturze II SA/Łd 1389/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do pomniejszonej kwoty przyznanej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a także w tej samej części decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Sąd zasądził również na rzecz Skarżącego od organu kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji dokonując kontroli wskazanej powyżej decyzji stwierdził, że decyzje obu instancji obarczone są uchybieniami obligującymi do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, jednakże wyłącznie w zakresie dotyczącym pomniejszonej przyznanej kwoty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Sąd stwierdził, iż ustalenia organów oparte zostały na wynikach kontroli działek zgłoszonych do dopłat, których celem było ustalenie granic i powierzchni działek rolnych. Jak wynikało z dokumentów kontrolnych kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji na miejscu i pomiaru terenu przy wykorzystaniu urządzenia pomiarowego GPS, organ stwierdził nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek rolnych, w stosunku do części których stwierdzono zawyżenie ich powierzchni. Ustalona przez organ różnica powierzchni działek zadeklarowanych do płatności pomocowej wynosiła 3,99 ha, co stanowiło 4,16% różnicy zadeklarowanej i stwierdzonej powierzchni tych działek.
W odniesieniu do obszaru objętego uzupełniającą płatnością obszarową stwierdzono przekroczenie obszaru o 6,72 ha, która to różnica stanowiła 8,38% powierzchni stwierdzonej w stosunku do zadeklarowanej. W ocenie Sądu, wątpliwości budziła prawidłowość wykonanych pomiarów, co poddawało w wątpliwość prawidłowość rozstrzygnięcia w części dotyczącej pomniejszenia przyznanej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009 oraz wdrażającego zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, powierzchnia działek rolnych powinna być określona za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze.
Tolerancja pomiarów nie powinna przekraczać 5% powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej równej 1,5 metra, okalającej obwód działki. Maksymalna tolerancja w stosunku do każdej działki rolnej nie może przekroczyć 1,0 ha w kategoriach bezwzględnych. Sąd I instancji stwierdził, w oparciu o treść dokumentów postępowania administracyjnego, że organy dokonując pomiarów działek przyjęły szerokość strefy buforowej na 1,25 metra. Nie wyjaśniono przy tym, dlaczego przyjęto taką właśnie wartość tej strefy. Wyjaśnienie tej okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę znaczną łączną powierzchnię zadeklarowanych działek, mieć będzie dla stwierdzenia powierzchni tych działek, a w konsekwencji rzutować będzie na sposób dokonania ewentualnych kompensacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i poza zakresem swoich rozważań i ocen, nie pozostawia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów jej stanu faktycznego, o których mowa powyżej.
Skargą kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego jak i naruszenie przepisów prawa postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi W. W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naruszenie prawa materialnego dotyczyło art. 2 pkt 22, art. 28, art. 29, art. 30, art. 50 ust. 3, art. 51 i pkt 58 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności... (Dz. Urz. WE z 30 kwietnia 2004 r., nr L 141); art. 22 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.; art. 3 ust. 2, art. 7, art. 18, art. 19, art. 30 – 33, art. 124, art. 146 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 133, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270); art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 153, poz. 1296 ze zm.).
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego szerokość strefy buforowej wykorzystywana do obliczania tolerancji pomiaru nie może przekroczyć 1,5 metra, jednak powinna być uzależniona od dokładności urządzenia pomiarowego. Z tej przyczyny zaleca się, aby sprzęt pomiarowy był poddawany certyfikacji i testom walidacji w zakresie precyzyjności pomiarów powierzchni pozwalającej na określenie dokładnej wartości tolerancji pomiarów jaką dla danego urządzenia należy wykorzystywać. Przeprowadzone testy walidacji urządzenia wykorzystanego podczas kontroli, pozwoliły na określenie strefy buforowej, która wynosiła 1,25 metra. Wartość ta, nie przekraczała wartości określonej w art. 30 rozporządzenia nr 796/2004 wynoszącej 1,5 metra. Podkreślono, iż z przeprowadzonej w dnia od [...] do [...] sierpnia 2009 r. kontroli upoważnieni pracownicy sporządzili raport, który nie był przez kontrolowanego kwestionowany.
Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na wezwanie organu strona potwierdziła wyniki kontroli i złożyła korekty wniosków i stosowne oświadczenia potwierdzające wcześniejsze ustalenia kontroli. Powyższe uzasadnia w ocenie organu twierdzenie, że czynności kontrolne przeprowadzone zostały w zgodzie z przepisami prawa unijnego i krajowego, a ustalenia kontroli weryfikujące wskazaną przez beneficjenta we wniosku powierzchnię, zostały potwierdzone czynnościami strony. Wobec tego uznać należało, że okoliczności przyznane zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego nie wymagają przeprowadzenia dowodów. Podkreślono dodatkowo, że pomiary dokonane w czasie kontroli wykonane zostały z uwzględnieniem używanych odpowiednich środków – urządzeń spełniających minimalną jakość pomiarów, wymaganych na poziomie norm technicznych Wspólnoty. Organ wskazał, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sposób odmienny od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulują kwestię informowania strony co do okoliczności faktycznych i prawych postępowania.
Dokonując porównania art. 3 powołanej ustawy o płatnościach z art. 7, 9 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem kasatora, należy przyjąć, że organ nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji określony jest bowiem w przepisach prawa Wspólnotowego i Ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe oznaczało, że Sąd I instancji nietrafnie uznał, że organ dopuścił się błędnej oceny materiału dowodowego. Wskazano, że strona postępowania w żaden sposób nie udowodniła, iż nie jest winna nieprawidłowościom wykazanym w czasie kontroli, gdzie ciężar dowodu leży po jej stronie. Beneficjent ponadto oświadczył i potwierdził, że zna zasady przyznania płatności obszarowych oraz potwierdził zgodność zawartych we wniosku danych. Nie skorzystał przy tym z prawa i obowiązku informowania o każdym fakcie, który mógł mieć znaczenie dla sprawy przyznania płatności. Strona mogła dodatkowo skorzystać z prawa wycofania wniosku co do określonych działek rolnych bez negatywnych dla siebie skutków.
W. W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, nie zasługują one na uwzględnienie, a dostrzeżone uchybienia procesowe Sądu I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności dokonać oceny art. 133 i 141 ustawy, gdyż w stosunku do tych przepisów nie wskazano w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, oktreślonym w art. 176 tej ustawy.
Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia, musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem w tych przepisach podstawy kasacyjnej należy zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku wynikająca z powołanego wyżej przepisu art. 141 ustawy może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnieni wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 ustawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Wymieniony przepis został powołany wraz z innymi przepisami procesowymi, a istota ich sprowadza się do kwestionowania zasadności uchylenia zaskarżonej i jej poprzedzającej decyzji.
Wymieniony zaś art. 133 także został pozbawiony oceny, który z paragrafów został naruszony i na czym naruszenie to polega. Ten przepis także zawiera wiele jednostek redakcyjnych i brak dokładnego wskazania uniemożliwia kontrolę, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną tak rozumianej podstawy skargi kasacyjnej. Z tych też względów zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów nie mogły być w tej sprawie rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Odwołanie się kasatora do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmierza do podważenia zakwestionowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy wyrok narusza art. 3 ust. 2, 18, 19, 30 do 33 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz przepisy art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było podstaw do uchylania decyzji obu instancji w części wskazanej przez Sąd I instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną uzasadniając zarzut podniosła, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma kasator, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w ograniczonym zakresie, co wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przez kasatora z dnia 13 stycznia 2010 r. o sygn. II GSK 314/09.
Zakres stosowania regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego określony jest w powołanym art. 3 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o płatnościach. O ile w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wyżej cytowanej o płatnościach jest mowa o obowiązku organu administracji publicznej do przestrzegania praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc są to także zasady postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1. Nie można zatem przyjąć, że miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Kasator w istocie nie wskazał na czym naruszenie to polegało, że wpłynęło na ostateczny wynik sprawy.
Istota podniesionych zarzutów zmierza do polemiki z Sądem I instancji, że uchylenie jest nieuzasadnione, skoro strefę buforową przyjęto 1,25 m zamiast 1,5 m. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wartość szerokości strefy buforowej ma niewątpliwy wpływ na wynik końcowy wyliczeń przyjętych powierzchni i może rzutować na sytuację w zakresie dokonanych pomniejszeń bądź też w ogóle na zasadność ich stosowania. W ocenie Sądu, należy wyjaśnić z jakich przyczyn przyjęto 1,25 m, a nie inną 1,5 m, która wynika z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UE.L 2004.141.18).
Powyższe wskazuje, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro kontrola pod względem zgodności z prawem doprowadziła do trafności oceny o braku wyjaśnienia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oddalenie skargi w okolicznościach sprawy byłoby przedwczesne.
Przechodząc do oceny prawa materialnego należy podkreślić, że ocena jego na obecnym etapie przy nieskutecznym zakwestionowaniu przez kasatora przepisów procesowych jest przedwczesna. Od oceny prawa procesowego będzie zależała dalsza ocena prawa materialnego. W sytuacji gdy Sąd I instancji skutecznie zakwestionował przepisy procesowe w kontekście mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, to wyrok ten należało uznać za zgodny z prawem.
Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.