Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. przyznał skarżącemu pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w wysokości 50.000 zł.
Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę założeń biznesplanu poprzez zaliczenie do planowanych inwestycji zakupu działek rolnych o powierzchni 7,84 ha. Pierwotnie skarżący planował wykorzystanie otrzymanej premii na zakup używanej prasy belującej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu.
Rozpatrując odwołanie Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. W ocenie organu, wobec tego, że skarżący wniosek o zmianę biznesplanu złożył w dniu 3 grudnia 2012 r., tj. po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, nie było możliwości zmiany założeń biznesplanu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że płatność została przekazana na rachunek bankowy skarżącego w dniu 9 października 2009 r. Zasadnie zatem w dniu 21 września 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wystosował do skarżącego pismo informujące o konieczności dostarczenia dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu (§ 19 pkt 2 rozporządzenia). W dniu 3 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie wskazały, iż nie zachodzi podstawa do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. W załączonym do wniosku planie rozwoju gospodarstwa (biznesplanie) w tabeli 5.2 wyszczególniono planowaną inwestycję - zakup używanej prasy belującej. Pomimo, że 3 letni termin na rozliczenie 70% otrzymanej premii upłynął z dniem 9 października 2012 r. skarżący dopiero w dniu 3 grudnia 2012 r. wystąpił o zmianę założeń biznesplanu. Stąd też organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zmiany założeń biznesplanu.
Niezasadny jest zatem, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia § 21 rozporządzenia poprzez niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu pomimo spełnienia wszelkich przesłanek uprawniających beneficjenta do wystąpienia z wnioskiem o jego zmianę. Zaaprobowanie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym istnieje możliwość złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, w praktyce czyniłoby niemożliwym terminowe spełnienie przez wnioskodawcę warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia oraz obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 19 pkt 2 rozporządzenia.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniósł M. C. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, przez błędną wykładnię:
- a) § 21 rozporządzenia poprzez dokonanie takiej wykładni tego przepisu, że mając na względzie stan faktyczny polegający na złożeniu wniosku przez skarżącego o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu w dniu 3 grudnia 2012 r., Sąd uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z ww. przepisu umożliwiające wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu oraz uzyskanie zgody na zmianę biznesplanu;
- b) § 18 rozporządzenia poprzez dokonanie takiej wykładni tego przepisu, że mając na względzie stan faktyczny w niniejszej sprawie polegający na tym, że skarżący dokonał wydatku w wysokości przekraczającej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Sąd uznał, że skarżący nie spełnił wymagań wynikających z ww. przepisu.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracji publicznej tj.:
- - przyjęcie przez Sąd jako prawidłowego działania organów administracji publicznej w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną o niewyrażeniu zgody na zmianę założeń biznesplanu, podczas gdy organy administracji publicznej popełniły błędy,
- - przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, a Sąd I instancji przyjął wyłącznie błędne ustalenia poczynione przez organ;
- b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
- - brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, niepełne odniesienie się do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze do WSA,
- - brak własnych ustaleń Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia,
- - niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oparcie się w uzasadnieniu wyłącznie o argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jak i wobec sposobu ich uzasadnienia konieczne jest łączne rozpoznanie zarówno zarzutów dotyczących prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Trafność zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uzależniona jest bowiem od tego, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 21 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia. To te normy prawa materialnego zadecydowały o tym, jakie fakty miały znaczenie dla sprawy i wyznaczyły zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia.
W krajowym porządku prawnym wsparcie na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostało określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" – art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust.1 pkt 1 tej ustawy.
Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) powołanego rozporządzenia beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia.
Natomiast w myśl § 21 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, czyli jeżeli m. in. plan rozwoju gospodarstwa przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3.
Powołane przepisy określają zobowiązania jakie beneficjent musi spełnić, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Do spełnienia tych warunków skarżący zobowiązał się już we wniosku o przyznanie pomocy zaznaczając odpowiednie rubryki w XIII punkcie wniosku. Również w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. przyznającej skarżącemu pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", wskazano te zobowiązania, zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich.
Realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie, jest jednym z takich zobowiązań. Już biznesplan na etapie składania wniosku musi przewidywać określone inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia, który stanowi, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana osobie fizycznej jeżeli plan rozwoju gospodarstwa (biznesplan) przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3.
Zatem biorąc pod uwagę te regulacje wskazać należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że zmiany założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji można dokonać w każdym czasie. Aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy na podstawie § 20 rozporządzenia, to należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt. Jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę na inną inwestycję niż wskazana w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została udzielona. Ma na to 3 lata, gdyż w wciągu 3 lat musi wydatkować co najmniej 70% pomocy.
Skarżący dopiero po upływie 3 lat od otrzymania pomocy złożył wniosek o zmianę założeń w biznesplanie twierdząc, że uzyskaną kwotę pomocy przeznaczył na realizację innej, niż wskazana w biznesplanie, inwestycji, tj. zakup ziemi. We wniosku skarżący twierdził, że "brakuje" mu do końcowego rozliczenia 18.460 zł. Z kolei odpowiadając na wezwanie organu z dnia 20 lutego 2013 r. do złożenia wyjaśnień, m. in. w zakresie wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy, skarżący w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r., stwierdził, że sam dokonał zmian w planie rozwoju gospodarstwa, nie informując organu o tym fakcie, gdyż nie wiedział, że przed jakimikolwiek zmianami trzeba występować do Agencji o wyrażenie zgody na dokonywanie zmian. Podobnie w odwołaniu od decyzji o niewyrażeniu zgody na zmianę założeń biznesplanu, skarżący stwierdził, że otrzymane wsparcie wydał niezgodnie z pierwotnymi założeniami biznesplanu.
Wobec tego niezrozumiały jest zarzut naruszenia § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, a raczej, co wynika z uzasadnienia tego zarzutu, jego błędne zastosowanie i twierdzenie, że skarżący zastosował się do niego i przeznaczył co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycję wskazaną w pierwotnym biznesplanie. Następnie twierdzenie, że zmiana nie polegała na całkowitej zmianie, a jedynie na dopisaniu pewnych elementów w zakresie inwestycji do biznesplanu. W świetle tego co wyżej wskazano zakres tych zmian nie ma znaczenia w sytuacji kiedy skarżący w ciągu 3 lat od dnia wypłaty pomocy nie wydatkował co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie.
Ponadto skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy miał obowiązek zapoznania się z warunkami wynikającymi z jej przyznania, co też uczynił. W tych okolicznościach trudno przyjąć, że nie był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej ich oceny, a stan faktyczny został prawidłowo ustalony, stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył też powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykonując w ten sposób funkcje kontrolne względem administracji publicznej. Sąd mógłby ten przepis naruszyć, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdyby ją rozpoznał, stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. To, że skarżący nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia powołanego wyżej art. 3 § 1 p.p.s.a.
Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Z treści uzasadnienia wyroku wydanego w rozpoznawanej sprawie wynika, że Sąd I instancji - niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - rozstrzygnął w granicach sprawy, w której wydane zostały zaskarżone decyzje. Sąd zawarł w uzasadnieniu elementy konieczne, w tym wskazał podstawy prawne stanowiące oparcie dla rozstrzygnięcia i należycie je wyjaśnił. Podkreślić nadto należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.