Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. o sygnaturze II SA/Go 616/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] lutego 2008 r. o nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2005 r. o nr [...], przyznającej P. K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), było uzasadnione. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stwierdza się nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Chodzi o to, że w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje dotyczące uprawnienia: to jest Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o nr [...] oraz Starosty W. z dnia [...] lutego 2005 r. Decyzja z [...] kwietnia 2004 r. odmawiająca przyznania uprawnień, jak i decyzja z [...] lutego 2005 r. w przedmiocie wydania uprawnień dotyczyły merytorycznie tego samego przedmiotu, a mianowicie rozpatrzenia wniosku P. K. na podstawie tych samych dokumentów o nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów mechanicznych na podstawie art. 84 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 98, poz. 515 ze zm.).
Treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazywała, że warunku tego P. K. nie spełniał w okresie kiedy decyzje zostały wydane. Wskazano, że w chwili wydawania przez Starostę W. decyzji nie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 208, poz. 1769), które stanowiło podstawę prawną decyzji Starosty G., jednakże nowe rozwiązania prawne nie wprowadziły zmian w zakresie warunków wymaganych do nadania uprawnień diagnosty. Uznano zatem, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., gdyż sprawa której dotyczy wyżej wymieniona decyzja została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, to jest decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Oznacza to, że obie decyzje wykazują cechy tożsamości pod wzglądem podmiotowym i przedmiotowym w jednej sprawie a wnioski w obu sprawach zostały złożone w oparciu o tę samą dokumentację i ciągłość regulacji prawnej.
W ocenie Sądu I instancji powołanie także podstawy prawnej z punktu 2 § 1 art. 156 k.p.a. nie jest wadliwe, skoro postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu i należało dokonać analizy wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a więc także przesłanki dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie były uzasadnione i dlatego skarga została oddalona.
W skardze kasacyjnej P. K. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Chodzi o art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji nie wskazał gdzie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Ocena z tej podstawy prawnej uniemożliwiła wypowiedzenie się strony w postępowaniu. Stan faktyczny i prawny sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Skarżący uważa, że spełnił wszystkie wymogi prawem przewidziane w dniu wydawania decyzji przez Starostę W.. Ocena sprawy w części przedmiotowej identyczności sprawy jest błędna. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że decyzje były wydawane w oparciu o te same dokumenty. Wydanie decyzji w różnych okresach świadczy o oczywistej różnicy prawnej i faktycznej, na których oparto rozstrzygnięcia tych decyzji. Brak odniesienia się do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., która wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 jest wadliwe. Skarga jest uzasadniona i konieczna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 176 wyżej cytowanej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zatem wskazywać przepisy prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Ponadto, co należy dodać, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy wyżej cytowanej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej tego Sądu, jaką powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, co do zasady nie może z własnej inicjatywy podjąć badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, należy wskazać, że strona skarżąca zarzuciła wydanie wyroku z naruszeniem art. 174 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej, a mianowicie obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawną sprawy i niewłaściwe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3. Formułując zarzut tej treści skarżący nie wskazał jaki konkretny przepis ustawy wyżej już powoływanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, skoro powołany przepis w skardze kasacyjnej nie jest przepisem prawa materialnego lecz procesowego.
Zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumcji, a więc podstawienia normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wystarczająco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych).
Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., jak to już wskazano, nie są przepisami prawa materialnego, lecz procesowego. Do tych przepisów, jako ewentualnej podstawy kasacyjnej, odnosi się przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu podstawą kasacyjną jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym, przynajmniej zasadniczo, wymaga nawiązania do uchybień przepisom wspomnianej ustawy. Niemniej jednak, nie jest to bezwzględny wymóg skargi kasacyjnej.
W świetle bowiem uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Jak wskazano w uzasadnieniu do tej uchwały, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.
Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. nie zawiera żadnych wskazań, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zasadności tych zarzutów. Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna nie precyzuje, iż ewentualne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuconego przepisu o charakterze procesowym miało istotny wpływ na wynik, co jest wymogiem formalnym wynikającym z przepisu art. 174 pkt 2 powołanej ustawy.
Podsumowując podniesione zarzuty należy podkreślić, że istota ich została skoncentrowana na kwestionowaniu podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zauważyć, że postępowanie niniejsze toczyło się z urzędu a organy podejmujące rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązane były, jak to trafnie wskazał także Sąd I instancji, do dokonania analizy wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Chodziło zatem o kompleksowe zbadanie całości decyzji administracyjnej. Zaskarżony wyrok wbrew twierdzeniu skarżącego zawiera odniesienie do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze. Decyzja Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie odmowy udzielenia skrzącemu uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów jak i decyzja Starosty W. z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie wydania skarżącemu uprawnienia diagnosty do wykonywania badan technicznych pojazdów dotyczą merytorycznie tego samego przedmiotu.
Oznacza to, że skarżącemu rozpatrzono wnioski na podstawie tych samych dokumentów a podstawą prawną był art. 84 ustawy – Prawo o ruchy drogowym. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego nastąpiło tylko na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. gdyż sprawę już rozstrzygnięto inną decyzja ostateczną. O ile odwołano się do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to tylko w kontekście obowiązku analizy wszystkich przesłanek z § 1 tego przepisu.
W tej sytuacji skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.