Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., o sygnaturze III SA/Po 812/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie może być ona wykonana.
Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, którą organ odmówił R. B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stwierdził, iż organy nie rozważyły kwestii, czy część wskazanych należności wraz z odsetkami nie wygasła wskutek przedawnienia. Okoliczność ta stanowiłaby bowiem przeszkodę do prowadzenia postępowania w przedmiocie ich ewentualnego umorzenia. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nowelizacja powołanej ustawy z dnia 1 stycznia 2003 r. wprowadziła podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynoszący 10 lat.
Skoro należności Skarżącego wobec ZUS, obejmujące okres od sierpnia 1998 r., w dniu nowelizacji, tj. 1 stycznia 2003 r. nie były przedawnione, to należało przyjąć, że zostały one objęte nowym, 10 letnim terminem przedawnienia, który to termin, generalnie upływał do sierpnia 2008 r. Sąd stwierdził, w oparciu o treść decyzji organów obu instancji i akta administracyjne sprawy, że wobec Skarżącego prowadzono postępowanie egzekucyjne. Podstawą jego wszczęcia były tytuły wykonawcze wystawione w dniu [...] maja 2010 r., a więc po upływie 10-letniego terminu przedawnienia dla części spornych składek. Podkreślił, że organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły, dlaczego pomimo tych okoliczności faktycznych i prawnych, rozpatrzono merytorycznie wniosek Skarżącego dotyczący umorzenia składek od sierpnia 1998 r. Sąd I instancji wskazał, aby przy ponownym rozpoznania sprawy organ ustalił w sposób jednoznaczny, czy wszystkie składki objęte wnioskiem mogą być aktualnie dochodzone przez ZUS, albowiem tylko w takim przypadku jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie zaległości wraz z odsetkami.
Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskrzył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię dotyczył naruszenia art. 24 ust. 4 i art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego odnosił się do naruszenia art. 106 § 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
W uzasadnieniu Organ podniósł, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jakie przepisy postępowania administracyjnego organ naruszył. Nie można zatem odnieść się do tej kwestii i ocenić jak istotny wpływ naruszenie tych przepisów mogło mieć na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, kwestia ewentualnego przedawnienia części należności wobec ZUS jest niewątpliwie zagadnieniem, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd I instancji w ocenie organu na posiedzeniu poprzedzającym wydanie orzeczenia, nie próbował uzyskać od pełnomocnika organu wyjaśnień w powołanym zakresie. Skoro bowiem Sąd powziął wątpliwości w zakresie przedawnienia, to mógł tę wątpliwość wyjaśnić, uzyskując wyjaśnienia od pełnomocnika na rozprawie. Mógł również swoje wątpliwości wyjaśnić przeprowadzając dowód z dokumentów postępowania egzekucyjnego czy bezpośrednio od organu. Wskazano ponadto, że gdyby pełnomocnik organu uzyskał informacje o wątpliwościach Sądu na rozprawie, to niewątpliwie sam wystąpiłby z wnioskiem o przeprowadzenie wskazanego wyżej dowodu. Podniesiono także, mając na uwadze art. 59 § 1 pkt 9 ustawy – Ordynacja podatkowa i art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, że upływ terminu przedawnienia zobowiązania i jego wygaśnięcie jest uwzględniane przez organ z urzędu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stosowanie do art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 59 § 1 pkt 9 ustawy – Ordynacja podatkowa przystępując do rozpatrywania wniosku o umorzenie należności z urzędu, ocenia - czy należności objęte wnioskiem są wymagalne, czy też uległy przedawnieniu.
R. B. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 106 § 3 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 106 § 3. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Ocena ta wynika już z samej systematyki cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten znajduje się w Dziale III ustawy, zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W postępowaniu kasacyjnym zaś zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W zarzucie skargi kasacyjnej kasator odwołując się do naruszenia art. 106 § 3 ustawy wskazał, że nie wyjaśniono podstawowej kwestii dotyczącej ewentualnego przedawnienia, a w tym celu należało przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Istotnie, przeprowadzenie postępowania z dokumentów jest możliwe ale z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. W sytuacji gdy kasator poza dowodami z dokumentów (w tym z akt egzekucyjnych) upatruje przeprowadzenie także dowodów ze stanowiska wierzyciela (wyjaśnień), to potwierdza wywody Sądu I instancji o słuszności uchylenia decyzji celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w szerszym zakresie niż postępowanie z dokumentów.
Oznacza to, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji o potrzebie dokonania ustaleń faktycznych i prawnych, aby w ostateczności przyjąć czy przedawnienie nie było przeszkodą do oceny wniosku o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek.
Przechodząc do oceny naruszenia art. 141 § 4 sformułowanego w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, należy przyjąć, że jest także bezzasadny. Przepis ten nakazuje zamieszczenie niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Do nich zalicza zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jakie przepisy postępowania naruszył organ oraz jaki istotny wpływ naruszenie tych przepisów mogło mieć na wynik sprawy. O ile w elementach konstrukcyjnych uzasadnienia obligatoryjne jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to chodzi o zwięzłe ustalenie jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc interpretacja przepisu w odniesieniu do określonej sprawy.
Chodzi o uwidocznioną operację logiczną, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. J. Zimmermann: Motywy... s. 118-120 – Komentarz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Lexis Nexis). W odniesieniu do wyroku uwzględniającego skargę, jeżeli w wyniku jej uwzględnienia sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie i w ten sposób determinować dalsze postępowanie administracyjne w sprawie oraz powinno zapobiegać powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi. Wymogi te spełnia uzasadnienie Sądu I instancji i nie można zarzucić, że naruszony został art. 141 § 4 ustawy. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w ramach art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Chodziło zatem o ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i brania z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa pominiętych w skardze, a więc kryteria legalności działań administracji publicznej i całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego objętego treścią zaskarżonego orzeczenia. W sytuacji gdy kwestia przedawnienia wymagała ustaleń i oceny, to wskazany zarzut w zakresie realizacji zasady prawdy materialnej stał się oczywisty do zrealizowania. Wynika to niewątpliwie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wbrew wywodom kasatora nie można przyjąć, że powołane przepisy prawa materialnego były w przedmiotowej sprawie wystarczające jako podstawa prawna rozstrzygnięcia wynikająca z art. 141 § 4 ustawy.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Chodzi o art. 24 ust. 4, 31 ustawy wyżej cytowanej o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W sytuacji gdy organ nie dał temu wyrazu w decyzji o badaniu przedawnienia, to nie można przyjąć, że zbadał istnienie wierzytelności objętej wnioskiem o umorzenie na dzień wpływu wniosku. Obowiązek taki wynika z art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a.
Powyższe oznacza, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.