Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 279/11, uwzględnił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie transportu drogowego i przewozów – kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] maja 2010 r.; orzekł o kosztach postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd orzekła w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 30 marca 2008 r. na drodze krajowej nr 1 w C. funkcjonariusze celi przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki PEUGEOT BOXER 350 LH o dopuszczalnej masie całkowitej 3.500 kg oraz przyczepy uniwersalnej marki SAM 1400 o dopuszczalnej masie całkowitej 1.800 kg na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. W trakcie tej kontroli kierujący zespołem pojazdów nie okazał funkcjonariuszom karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W oświadczeniu złożonym do protokołu podał, że nie wiedział o konieczności wykupienia takiej karty. W następstwie zaistniałej sytuacji funkcjonariusze stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na daną okoliczność sporządzony został protokół kontroli, który został przez kontrolowanego bez zastrzeżeń podpisany. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 3 grudnia 2009 r.
Naczelnik Urzędu Celnego w B. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), a także § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) nałożył na J. K. karę pieniężną w wysokości 3000 zł.
Organ zaznaczył, że do zdarzeń będących przedmiotem decyzji zastosowanie mają przepisy obowiązujące w czasie, gdy zdarzenia te miały miejsce.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że po dacie kontroli drogowej, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji doszło do zmiany przepisów prawa i aktualnie zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zostały wyłączone z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w przypadku pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakcentowano, że w sprawach opłat za przejazd po drogach krajowych miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Organ wskazał, że brak posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych jest równoznaczny z nie uiszczeniem opłaty, a tym samym organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, że postępowanie w sprawie prowadzone było w nadmiernie długo, ponieważ między dniem przeprowadzenia kontroli a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy upłynęło ponad dwa lata, jednakże zdaniem organu odwoławczego uchybienia w zakresie terminowości załatwienia sprawy nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Ponadto strona nie skorzystała z przysługujących jej możliwości dotyczących bezczynności organu administracji publicznej.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej wskazano. Sąd podzielił pogląd nakazujący bezpośrednie stosowanie przepisów nowych, obowiązujących w dacie wydania decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a mianowicie w sytuacji, gdy nowe przepisy wprowadzają surowszy wymiar kary. W ocenie Sądu I instancji również w odniesieniu do orzeczeń rozstrzygających o sankcjach administracyjnych zastosowanie znajduje zasada Iex militior retro agit, zgodnie z którą prawo może działać wstecz, o ile jest ono korzystniejsze dla osoby ukaranej.
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę prewencyjny charakter kary administracyjnej, skoro ustawodawca zniósł obowiązek uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych, to organ traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary. Sąd podkreślił, że w dacie wszczęcia postępowania obowiązywały już inne unormowania prawne, które nie przewidywały sankcji karnej za poruszanie się takim pojazdem, którym skarżący poruszał się 30 marca 2008 r. Organ powinien uwzględnić znowelizowany stan prawny, obowiązujący w chwili orzekania, a nie stan prawny, jaki obowiązywał w dniu kontroli.
Sąd w pełni podzielił natomiast stanowisko organu administracyjnego w zakresie braku wpływu postanowień art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r., Nr 102, s.
- 1) na podejmowanie rozstrzygnięć objętych przedmiotem niniejszej sprawy.
Dyrektor Izby Celnej w K. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.:
art. 42 ust. 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i tym samym uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji czego na stronę nie powinna zostać nałożona kara administracyjna z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych;
art. 42 ust. 1 pkt. 5 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, że organ administracji bezpodstawnie nałożył na stronę karę pieniężną z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych;
art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, na której opiera się konstrukcja demokratycznego państwa prawa wynikająca z tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w K. opiera się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Za podstawę wyroku z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Izby Celnej w K. z których wynika, że podczas kontroli pojazdu w dniu 30 marca 2008 r. kierujący zespołem pojazdów nie okazał funkcjonariuszom karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Funkcjonariusze stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, protokół kontroli został przez kontrolowanego bez zastrzeżeń podpisany.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 42 ust. 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie; art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. błędnie przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania art. 42 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 2008 r., mający zastosowanie do zamkniętego stanu faktyczno prawnego ukształtowanego 30 marca 2008 r.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d., podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem podmiotów i pojazdów wskazanych w pkt 1 do 4. Dopiero po zmianie wskazanego przepisu z dniem 24 grudnia 2008 r. pośród wyłączeń przedmiotowych w pkt 5 wskazano pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Należy podkreślić, że ustawa zmieniająca (Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391) w art. 8 zawiera następujący zapis: "W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, Nr 176, poz. 1238 i Nr 192, poz. 1381) art. 42 traci moc z dniem 30 czerwca 2011 r." Z tej regulacji prawnej wynika, że ustawodawca zawarł w ustawie zmieniającej przepisy intertemporalne, ponieważ wyraził wolę, aby do 30 czerwca 2011 r. podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane były do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, według reguł określonych w art. 42 ust. 1 u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w całości podziela wykładnię prawa dokonaną przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 491/08 oraz stanowisko zaprezentowane w sprawie o sygn. akt. II GSK 266/09. Zgodnie z tymi wyrokami: "Zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego musi być oceniane wedle niego. (...). W myśl ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz ocena zachowania skarżących musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. W wypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku lub warunków wykonywania przewozu drogowego tylko te przepisy mogą stanowić podstawę prawną przyjęcia, że doszło do naruszenia.
Natomiast nie można uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie skarżących przy wykonywaniu przewozu drogowego było niezgodne z przepisami ustawy wówczas obowiązującymi, to zmiana stanu prawnego, która weszły w życie później, mogłaby stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary i to bez wyraźnej w tej mierze regulacji."
"W polskim prawie, a w każdym razie w prawie publicznym, w tym w prawie administracyjnym, brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania wspomnianych problemów intertemporalnych. Temu zagadnieniu poświęca uwagę orzecznictwo i piśmiennictwo. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest tutaj niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit). Zasadę tę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. (...) Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, według redakcji obowiązującej w dacie wydania decyzji, gdyż oceniane zdarzenie, jakim według organu było wykonywanie przez skarżącego przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, zostało całkowicie ukształtowane (sfinalizowane, skonsumowane) pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli i, co jest oczywiste, zdarzenie to, jak i jego skutki, nie trwały już pod rządem nowego prawa.
Reasumując, dla oceny wywiązania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d. (...) za przejazd po drogach krajowych, co może stanowić delikt administracyjny, miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej."
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.