Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 843/08

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 38/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. po wznowieniu postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako: ARiMR) w S. powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i § 6 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie ONW) przyznał A. K. tzw. płatność ONW na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w łącznej wysokości 13856,39 zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wspomniany organ administracji, działając na wniosek strony, zmienił na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. w ten sposób, iż przyznał wnioskodawcy płatność ONW w łącznej wysokości 6967,37 zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne dotyczące przyznania A. K. płatności ONW za 2004 r. Organ wskazał, że dotarła do niego informacja o wszczęciu przez Prokuraturę Okręgową w G. W. postępowania w sprawie wyłudzenia płatności obszarowych i ONW poprzez zawarcie fikcyjnych umów dzierżawy między Zarządem Spółdzielni Rolniczej w G. a jej członkami oraz kandydatami na członków.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił własną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz odmówił przyznania A. K. płatności ONW na 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z ustaleń poczynionych przez Prokuraturę Okręgową w G. W. wynika, iż osoby dzierżawiące grunty od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w G., a wśród nich A. K., nie prowadziły na tych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, lecz jedynie były ich formalnymi użytkownikami, zaś to spółdzielnia faktycznie nadal uprawiała grunty na takich samych zasadach jak przed zawarciem umów dzierżawy. Zdaniem organu I instancji, postępowanie wykazało, że A. K. nie spełniła warunków umożliwiających przyznanie płatności bezpośrednich, bowiem nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach i nie była posiadaczem tych gruntów.

Za podstawę powyższego rozstrzygnięcia przyjęto przede wszystkim wyjaśnienia złożone przez A. K. w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2007 r. Wynika z nich, że A. K. jest zatrudniona w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w G. jako zootechnik i jest kandydatem na członka spółdzielni oraz że zawarła ze spółdzielnią w dniu 31 lipca 2003 r. umowę dzierżawy gruntów. Strona podała, że od niej zależało, co będzie na tych gruntach siane, ale konsultowała to z kierownikiem produkcji, a prace związane z uprawą wykonywali pracownicy spółdzielni. Plony zostały przeznaczone jako depozyt do spółdzielni, celem zwiększenia wkładu członkowskiego, podobnie jak i uzyskane dopłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. stwierdziła, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydawania decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dowodem potwierdzającym nieprowadzenie przez A. K. działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach zgłoszonych do płatności były jej zeznania złożone w dniu [...] marca 2006 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. W. oraz Protokół nr 3/2004 z Walnego Zgromadzenia Członków RSP G., gdzie wskazano, że prezes spółdzielni przedstawił strukturę wiosennych zasiewów, decydując o sposobie użytkowania gruntów. A. K. nie miała zatem wpływu na rodzaj uprawy, co oznacza, że zadeklarowane we wniosku grunty nadal pozostawały w posiadaniu spółdzielni.

W skardze na powyższą decyzję do WSA w G. W. A. K. podniosła, że organ naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wadliwie uznał, iż postanowienie Prokuratura Okręgowego z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu śledztwa i stanowisko Prokuratora z dnia [...] czerwca 2006 r. są nowymi dowodami stanowiącymi samoistną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ naruszył także art. 75 § 1 k.p.a. opierając rozstrzygnięcie na ustaleniach prokuratury, których nie można uznać za udowodnione, dopóki nie zostaną stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu. Zdaniem skarżącej, organ naruszył ponadto art. 107 § 3 k.p.a., gdyż powołał w decyzji wadliwą podstawę prawną. Organ, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przekroczył reguły swobodnej oceny dowodów.

W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 138 k.p.a. i nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie. Zdaniem skarżącej, organ dokonał dowolnej oceny celowości zawartej umowy dzierżawy, zasadności decyzji strony, co do sposobu dysponowania pożytkami uzyskanymi z użytkowanych gruntów i otrzymanych dopłat.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. skargę oddalił.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że przesłanką wznowienia postępowania jest m.in. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktyczne istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Z ujawnionych okoliczności wynikało, że istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał tę decyzję.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja nie wynika wyłącznie z poglądów prokuratora. Ustalenia, że dzierżawione przez skarżącą grunty w rzeczywistości były uprawiane przez pracowników zostały oparte na materiale dowodowym dostarczonym przez skarżącą, tj. wyjaśnieniach złożonych na rozprawie administracyjnej, piśmie skarżącej z dnia 22 stycznia 2007 r., umowie dzierżawy z dnia 31 lipca 2003 r., umowie przechowania w formie depozytu nieprawidłowego z dnia 12 stycznia 2005 r., protokole przyjęcia płodów rolnych na przechowanie nr 4/2005 z dnia 12 stycznia 2005 r., dokumentach magazynowych nr 10/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i nr 26/2003 z dnia 6 października 2003 r., wydanych przez RSP w G. i potwierdzających wydanie skarżącej ziaren kukurydzy i pszenicy ozimej. Zdaniem Sądu I instancji, już te dowody, bez potrzeby sięgania po materiał dowodowy zgromadzony przez Prokuraturę, świadczą, że wszelkie działania zmierzające do otrzymania płatności ONW były inspirowane i podejmowane nie przez skarżącą a przez kierownictwo spółdzielni.

Sąd I instancji stwierdził, że aby uzyskać płatności ONW skarżąca musiała spełnić warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ONW, tj. prowadzić działalność rolniczą na minimalnym areale, prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez co najmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, stosować dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji zasadnie uznały, że umowa dzierżawy została zawarta dla pozoru. Wyjaśnienia złożone przez skarżącą pozwalały na stwierdzenie, że nie prowadziła ona indywidualnej działalności rolniczej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76; dalej cytowana jako: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów) producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Aby można było mówić o posiadaniu, konieczne jest istnienie zamiaru władania rzeczą (art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowana jako: k.c.). Tymczasem po stronie skarżącej brak było zamiaru władania działkami dla siebie, czego potwierdzeniem było korzystanie z materiału siewnego oraz doradztwa rolniczego spółdzielni i wykonywanie prac polowych przez pracowników spółdzielni.

W świetle samych wyjaśnień skarżącej za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 k.p.a. Organy administracji nie dokonały zawężającej wykładni prawa materialnego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 2. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
3. - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
4. - odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP "[...]" w G.,
5. - przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności "uzasadniające organ" administracji do wznowienia postępowania,
6. - przyjęcie, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,
7. - przyjęcie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,
8. - nierozważnie instytucji udziałów nadobowiązkowych, podczas, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
9. 3. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,
10. 4. art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest producentem rolnym, kiedy to fakt ten może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,
11. 5. § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać powyższe płatności,
12. 6. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "[...]" w G., podczas gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wymogiem przyznania dopłaty ONW nie jest prowadzenie przez posiadacza działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach, tylko fakt posiadania statusu producenta rolnego. Skarżąca była producentem rolnym, gdyż była wpisana do ewidencji producentów rolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. wniósł o oddalenie tej skargi i utrzymanie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. NSA z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Jak wynika z powyższych uregulowań postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jego zakres wytyczają zarzuty składające się na podstawy kasacyjne. Istotne znaczenie ma zatem należyte sformułowanie podstaw i zarzutów kasacyjnych. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie konieczne, bowiem podstawy kasacyjne nie zostały określone zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., a niektóre zarzuty nie są należycie sformułowane, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.

Przed przejściem do omówienia przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów kasacji należy przedstawić najistotniejsze dla rozstrzygnięcia elementy stanu prawnego i faktycznego.

Najogólniej rzecz ujmując problematyka sprawy niniejszej dotyczy rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na podstawie przepisów różnych aktów prawnych różnego rodzaju pomoc przyznawana jest producentom rolnym.

Dla uproszczenia realizacji procedur "pomocowych", podmiotom zamierzającym zgłosić się po pomoc z funduszy Unii Europejskiej nadano numery ewidencyjne. Uzyskanie numeru ewidencyjnego warunkuje uzyskanie pomocy. Według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowych systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (w wersji obowiązującej w 2004 r.) za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co do prawdziwości okoliczności posiadania gospodarstwa rolnego. Tak więc nadanie numeru ewidencyjnego stanowi potwierdzenie, że jego właściciel zgłosił się do organu jako producent rolny i posiadacz gospodarstwa rolnego.

Specjalny program pomocy dla rolnictwa z funduszy europejskich dotyczy m.in. wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organizację rozdziału tej pomocy określa cytowana wyżej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, która weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Warunki i tryb udzielania tej pomocy określa wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (cytowane wyżej rozporządzenie ONW). Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność wspierająca działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) udzielana jest producentowi rolnemu spełniającemu określone w rozporządzeniu warunki.

Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW wysokość należnej płatności powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni, powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha - 100% płatności, od 50 do 100 ha - 50% płatności, od 100 do 300 ha - 25% płatności). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Jak widać z powyższego mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Działanie takie jest prawnie dopuszczalne, jednak pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Wyjaśnienia powyższe pozwalają zrozumieć mechanizm i cel działań polegających na podziale dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych. Ponieważ wszystkie powołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem "producenta rolnego", jako podmiotu posiadającego gospodarstwo rolne, rozumienie tego pojęcia na gruncie wszystkich wymienionych wyżej aktów prawnych musi być jednakowe, bowiem wszystkie uregulowania służą jednemu celowi, tj. właściwemu rozdzieleniu różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników.

Przypomnieć też należy, że Rzeczpospolita Polska uzyskała członkostwo w UE od 1 maja 2004 r. i z tym dniem weszły w życie powołane akty prawne, zaś pomoc dla rolnictwa była przyznawana i wypłacana już od tegoż 2004 r. Uregulowania dotyczące jej przyznawania i wypłaty zostały więc odformalizowane w taki sposób, aby pomoc mogła zostać rzeczywiście przyznana i wypłacona już w pierwszym roku przynależności do UE. Te kwestie należy mieć na względzie przy interpretacji wszystkich powołanych wyżej aktów prawnych, pamiętając, że uproszczenia i odformalizowania procedur nie miały na celu objęcia pomocą podmiotów niebędących producentami rolnymi i posiadaczami gruntów rolnych, ani nie powinny stanowić zachęty do obchodzenia ustanowionych prawem warunków przyznania pomocy poprzez nierzeczywiste podziały dużych gospodarstw.

W świetle wywodów powyższych kluczowego znaczenia w sprawie niniejszej nabiera ocena, czy skarżąca była istotnie producentem rolnym w rozumieniu powołanych aktów prawnych, tj. czy była posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego, bowiem płatność ONW przyznana była A. K. w związku z jej statusem producenta rolnego, który to status związany jest z posiadaniem gospodarstwa rolnego. Należyte rozumienie pojęcia posiadania gospodarstwa rolnego jest więc konieczne dla oceny, czy rzeczywiście A. K. posiadała gospodarstwo wydzierżawione od spółdzielni "[...]" i czy rzeczywiście była producentem rolnym, a co za tym idzie, czy była uprawniona do dopłat.

Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarstwa rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowana jako: k.c.), regulującej instytucję posiadania.

Stosownie do art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na określonym władztwie nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Jako stan faktyczny, posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Zatem samo istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza o posiadaniu.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz elementu psychicznego animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681).

Element fizycznego władztwa nad rzeczą pozwala na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548).

Element psychiczny posiadania – zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli władania rzeczą dla siebie brak, nie ma posiadania. Faktyczne władanie, w którym element corpus jest taki sam jak przy posiadaniu (władztwo faktyczne nad rzeczą), ale element animus zawiera wolę władanie rzeczą za kogo innego (animus possidendi pro alieno), stanowi tylko dzierżenie (art. 338 k.c.).

Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów posiadania przesądza o braku posiadania. Zatem wyłączone jest uznanie za posiadacza osoby, która legitymuje się, co prawda, tytułem prawnym do władania rzeczą, ale uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która choć ma tytuł prawny do władania rzeczą, nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Ustalenia organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, wskazują, że w niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie występował żaden z dwóch elementów składających się na posiadanie (w tym przypadku posiadanie zależne, związane z dzierżawą). Organ II instancji odwoływał się w znacznej mierze do pojęć i poglądów zbieżnych z przedstawionymi. Podstawowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badającego sprawę skutkiem i w granicach skargi kasacyjnej, była kontrola prawidłowości tego stanowiska.

W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny w znaczącym zakresie wynika z faktu, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w G. W. umorzył śledztwo m.in. przeciwko A. K. podejrzanej o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 23 grudnia 2004 r. działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, z góry powziętym zamiarem, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wprowadziła w błąd ARiMR, iż jest producentem rolnym, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. w zbiegu z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Jak wynika z tego postanowienia Prokuratury, umorzenie postępowania uzasadniano tym, że A. K. swoim działaniem nie wyczerpała znamion przestępstwa z powołanych przepisów k.k., jako że pozostawała w przekonaniu, iż będąc członkiem spółdzielni i pracownikiem pośrednio uprawiała grunty. Jednocześnie ustalono jednak, że A. K. nie prowadziła indywidualnie żadnej działalności rolniczej, była tylko formalnym użytkownikiem gruntów objętych umową dzierżawy, a działalność rolniczą na zgłoszonych do dopłat gruntach prowadziła nadal – na zasadach sprzed sporządzenia umowy dzierżawy – RSP "[...]".

Postanowienie Prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, jaki art. 11 p.p.s.a przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., postanowienie takie może być jednak dopuszczone przez organ administracji jako dowód, jeżeli może on przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi postanowienie, stanowi ono dokument urzędowy, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga też, że ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez WSA przy wyrokowaniu, nie opierały się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prokuraturę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że przy ocenie, czy skarżąca przejęła fizycznie władztwo nad przedmiotem umowy i czy jej zamiarem było objęcie we władanie gruntów wskazanych w umowie dzierżawy oraz ich używanie zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem, wzięto pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim wyjaśnienia skarżącej złożone na rozprawie administracyjnej.

Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., a niedostatki te utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, a kiedy wskazuje, jako naruszone, przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi poważną wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów. NSA pogrupował zarzuty zgodnie z ich rzeczywistą treścią i najpierw rozpatrzył zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Zarzut nr 1 dotyczący wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest wadliwie skonstruowany. W ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej wymienia jako naruszone art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanych w zarzucie obowiązków sądu w zakresie "rozważania wszystkich dowodów", a wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała w jaki sposób Sąd naruszył powołane w zarzucie przepisy p.p.s.a., tzn. nie wyjaśniła, w jaki sposób Sąd uchybił przepisom prawa zamykając rozprawę po uznaniu sprawy za wyjaśnioną oraz w jaki sposób uchybił obowiązkowi wydania wyroku na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy. Wobec takich niejasności zarzutu, przy jednoczesnym związaniu NSA granicami zarzutów kasacyjnych, omawiany zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.

W zarzucie nr 2 jako naruszone przez Sąd przepisy skarżąca wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Zarzut jest wielopunktowy i w swym uzasadnieniu wymienia wiele kolejnych wadliwych, w ocenie skarżącego, działań Sądu. Skarżąca podnosi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych ustaleń, a Sąd I instancji, mimo tych wadliwości zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być tylko wtedy skuteczny jako zarzut kasacyjny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2008 r., str. 349 – 351).

Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu w zakresie aprobaty dokonanych przez organ ustaleń, nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Jako kolejne naruszone przez Sąd przepisy skarżąca wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu skarżąca wymienia przypadki błędnej, jej zdaniem, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brakuje powołania w zarzucie przepisu regulującego materię oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej, co prawda, ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak ani w ramach zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte.

Przeciwnie, poszczególne dalsze elementy zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę przyznania wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę. Omawiany zarzut nie został przez skarżącą należycie sformułowany i uzasadniony, zatem nie może być uwzględniony.

Na marginesie tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne jest stanowisko skarżącej dotyczące błędnych, jej zdaniem, ustaleń organu. Organ prawidłowo ustalił i Sąd trafnie to zaakceptował, że po stronie skarżącej brak było zasadniczych elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W., które to ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie podważone innymi dowodami. Wyłączenie możności uznania skarżącej za posiadacza wykonującego fizyczne władztwo nad gruntami rolnymi z zamiarem wykonywania go dla siebie sprawiało, że nie mogła być uznana za producenta rolnego, któremu przysługuje prawo do dopłat. Brak jest także podstaw do podważenia prawidłowości oceny dowodów takich, jak kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu, czy protokółów przejęcia plonów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało także wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji zarzucane w skardze kasacyjnej nierozważnie instytucji udziałów nadobowiązkowych. Co prawda Sąd I instancji nie poświęcił tej kwestii oddzielnej uwagi, ale z całokształtu materiału dowodowego wynika zasadniczy dla sprawy wniosek, że skarżąca nie posiadała gruntów zadeklarowanych we wniosku o dopłaty, zaś kwestia wniesienia dopłat jako udziałów nadobowiązkowych nie ma wpływu na prawidłowość tego ustalenia.

W zarzucie nr 3 skarżąca podnosi naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dla podważenia oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ została wyjaśniona wyżej.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). W sprawie niniejszej strona, choć zarzuca błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie twierdzi, by Sąd I instancji źle rozumiał ten przepis.

Skarżąca zarzuca więc w istocie błąd w stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były już znane organowi, który wydał decyzję, a te same okoliczności i dowody wskazywane są jako przyczyna wznowienia. Stanowisko skarżącej nie jest trafne. Jak to już wskazano wyżej, przedmiotem szczegółowych badań organu w sprawie niniejszej było posiadanie gospodarstwa rolnego przez A. K. Jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Czynnik ten nie był badany przez organ przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dopłat, bowiem w tamtym czasie organ opierał się na wniosku o dopłaty i zawartych w nim oświadczeniach. Dopiero ustalenia poczynione przez Prokuraturę ujawniły nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania pierwszej decyzji.

Taką okolicznością było odtworzenie czynnika woli skarżącej, co do posiadania gruntów dla siebie. Okoliczności tych nie można było ustalić na podstawie łączącej strony umowy dzierżawy, bowiem dopiero z wyjaśnień skarżącej w charakterze świadka, wyjaśnień złożonych podczas rozprawy administracyjnej i innych dowodów (a w szczególności postanowienia Prokuratury odtwarzającego mechanizm działania spółdzielni i jej członków) wynika, że wola skarżącej i faktyczne władanie gruntem były inne, niż to wynikało z nazwy, postanowień i cywilnoprawnej definicji umowy dzierżawy. Ustalenia organu w tej kwestii zostały więc trafnie zaakceptowane przez Sąd.

W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut braku podstaw do wznowienia postępowania i zarzut wadliwego zaakceptowania przez Sąd wznowienia postępowania, bowiem ujawniona została nowa okoliczność, nieznana wcześniej organowi, która była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy dopłat.

Chybiony jest zarzut nr 6 naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "[...]" podczas, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową była ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie niniejszej okolicznością prawnie istotną był stan posiadania gospodarstwa rolnego przez A. K., nie zaś ważność umowy dzierżawy. Sąd nie musiał więc zajmować stanowiska wobec użytego przez organ określenia "fikcyjna umowa" bowiem nie ta okoliczność miała znaczenie dla sprawy. Znaczenie dla uzyskania uprawnienia do dopłat miało, jak wskazano wyżej, posiadanie gruntu rolnego i bycie producentem rolnym, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia w sprawie, bowiem posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie jest powiązane z prawem do gruntu. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie takie nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego.

Rozpatrując zarzut nr 4 wskazać należy, że w świetle przepisów cytowanej wyżej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można, co najwyżej, jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych.

W tym stanie rzeczy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie narusza prawa materialnego uznanie, że mimo wpisu do rejestru producentów rolnych skarżąca nie była producentem rolnym, gdyż nie była posiadaczem gruntów rolnych, a nie była posiadaczem, ponieważ nimi nie władała i nie miała woli władania dla siebie

Rozpatrując zarzut nr 5 dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej ponownie wydaje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego strona w istocie zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych twierdząc, że "błędna wykładnia" polega na uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżąca powinna otrzymać powyższe płatności. Wyżej wykazano, że nie jest to właściwy sposób kwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych, zaś ustalenia organu w istotnej prawnie kwestii posiadania były dokonane prawidłowo i zasadnie w świetle tych ustaleń organ uznał, że skarżąca, która nie posiadała gruntów rolnych, nie spełnia wymogów do przyznania płatności. Sąd nie naruszył zatem prawa materialnego akceptując pogląd, że skoro skarżąca nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do dopłat, to nie służyło jej prawo do dopłat.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 209 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).