Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Bd 275/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę W. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej ARiMR) z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007 w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 20 kwietnia 2007r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynął wniosek W. P. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 – jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek o łącznej powierzchni 42,48 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni upraw podstawowych o łącznej powierzchni 27,92 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) o łącznej powierzchni 7,12 ha.
W wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że współczynnik DJP (liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe) wyznaczany na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych uzupełniającą płatnością oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz.309 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie, wynosi 0. W toku postępowania wnioskodawca oświadczył, że przejął gospodarstwo rolne w związku z przejściem ojca na rentę strukturalną, a w dniu 25 października 2006r. otrzymał zaświadczenie o zarejestrowaniu przejętego bydła.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do grupy upraw podstawowych oraz płatność cukrową zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, odmówił zaś płatności uzupełniających do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych z uwagi na to, iż w okresie referencyjnym dla W. P. współczynnik DJP wynosił 0. Po rozpoznaniu odwołania producenta rolnego od opisanej decyzji, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że producent nie spełnił warunku do przyznania płatności zwierzęcej, wskazanego w § 4 ust. 1 rozporządzenia, polegającego na posiadaniu w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) bydła lub owiec lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.
Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności PZ. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 583/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że organy nie rozważyły możliwości zastosowania w sprawie § 6 rozporządzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy zostały spełnione warunki z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.). W ocenie Sądu należy również wyjaśnić, czy ojciec skarżącego ubiegał się o przyznanie w roku 2006 płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych.
Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż strona nie była w okresie referencyjnym faktycznym posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni. Faktycznym posiadaczem zwierząt wpisanych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych był jego ojciec – J. P., który w dniu 23 października 2006r. przekazał mu gospodarstwo rolne w związku z przejściem na rentę strukturalną. Zwierzęta w okresie referencyjnym były zarejestrowane na J. P. Wnioskodawca nie spełnił zatem przesłanki pozwalającej na skuteczne ubieganie się o płatność PZ. Pierwsze zwierzęta zostały zarejestrowane przez stronę po zarejestrowaniu siedziby stada, które nastąpiło w dniu 25 października 2006 r. Organ wyjaśnił, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania § 6 rozporządzenia, który dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy przekazujący gospodarstwo rolne ubiegał się o płatność zwierzęcą w danym roku, a do przekazania gospodarstwa doszło po złożeniu wniosku o przyznanie płatności.
Organ zaznaczył, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło w październiku 2006 r., przekazujący gospodarstwo nie mógł i nie ubiegał się w 2007 r. o sporną płatność na podstawie ww. przepisów. Organ stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania, z zakresie płatności zwierzęcej, wskazane przez Sąd przepisy: art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej i art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., gdyż przekazanie gospodarstwa miało miejsce w roku 2006, przed wejściem w życie przepisów wprowadzających możliwość ubiegania się o płatność PZ. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. weszło w życie z dniem 15 marca 2007 r., tj. po dacie przekazania gospodarstwa przez ojca odwołującego w zamian za rentę strukturalną, dlatego też przekazujący nie mógł na podstawie wspomnianych przepisów ubiegać się w 2007 r. o przyznanie płatności PZ.
Tym samym odwołujący nie mógł nabyć prawa do tej płatności po przekazującym. Zdaniem organu ustalenie, że ojciec strony deklarował we wniosku na 2006 r. działki rolne jako trwałe użytki zielone pozostaje bez wpływu na możliwość pozytywnego rozpatrzenia odwołania producenta. Organ podkreślił, że brak jest na gruncie obowiązujących przepisów prawa, podstawy do uwzględnienia wniosku obszarowego W. P. w części dotyczącej płatności zwierzęcej, również w sytuacji, gdy producent przejął gospodarstwo po ojcu.
Na powyższe rozstrzygnięcie W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. podkreślając, że odmowa zastosowania § 6 rozporządzenia jest równoznaczna z uznaniem ustawodawcy za irracjonalnego, który celowo wprowadził lukę prawną, polegającą na pozbawieniu prawa do płatności zwierzęcej osób, które przejęły gospodarstwo w 2006r. Jest to też sprzeczne z art.74 ust.1 lit a) rozporządzenia Komisji nr 796/2004. W ocenie skarżącego wybiórcze uznawanie przez organ lat, w których następstwo prawne występuje, jest niezgodne z prawem wspólnotowym i narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.
Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że rozstrzygnięcia wymaga czy w stanie prawnym obowiązującym w 2007r. rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006r. i w tym roku deklarował hodowlę nie przysługuje, jak twierdzą organy, płatność zwierzęca. Podkreślił, że z art. 7 ust. 2 ustawy wynika, iż co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, w tym "zwierzęce" w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę. Dokonując analizy treści § 4 z treścią § 5 oraz § 6 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że ten podustawowy akt prawny zawiera lukę prawną, bowiem pomija całkowicie zagadnienie prawa do płatności zwierzęcej przez producenta, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. po okresie referencyjnym. Kierując się literalną treścią ww. przepisów rozporządzenia stwierdzić należy, że o płatność zwierzęcą ma prawo ubiegać się rolnik, który przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. (wówczas samodzielnie składa wniosek), jak również producent, który przejął gospodarstwo w 2007 r. (wówczas wstępuje w postępowaniu administracyjnym w prawa i obowiązki przekazującego gospodarstwo).
Rolnik natomiast, który przejął gospodarstwo w październiku 2006 r. i posiadał zarejestrowane zwierzęta, nie otrzymuje płatności. W świetle powyższych uregulowań wymienionego rozporządzenia, przekazanie gospodarstwa rolnego w 2006 r. stało się czynnikiem dyskryminującym w zakresie otrzymania w 2007 r. płatności zwierzęcej. Oceniając przepisy rozporządzenia na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz obowiązującego w tym zakresie prawa wspólnotowego i kierując się konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, Sąd stwierdził, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2007 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., poprzez przyjęcie, iż płatność zwierzęca przysługuje również producentowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r., po okresie referencyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że w sprawie mamy do czynienia z przepisem, który kwestie przejmowania płatności zwierzęcej reguluje całościowo i w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Zastosowanie wykładni celowościowej przez Sąd I instancji, skarżący organ uznał za budzące wątpliwości. Nie zgodził się z przyjęciem, iż sporne dopłaty mają charakter przedmiotowy i dlatego uprawnienia do nich powinny iść w ślad za gospodarstwem. Organ podniósł, iż zgodnie z preambułą do rozporządzenia Rady nr 1782/2003, płatności bezpośrednie są oddzielane od produkcji rolnej, gdyż ich celem nie jest zachęcanie do zwiększania produkcji rolnej, a wsparcie dochodów rolników. Niekorzystną sytuację dla osób przejmujących gospodarstwo tuż po okresie referencyjnym należy uznać nie za lukę prawną, lecz za zamierzone działalnie prawodawcy. Dopuszczalne jest wprowadzenie przez prawodawcę regulacji przyznającej określone uprawnienia z powiązaniem warunków ich nabycia. Stąd też, zdaniem organu, w sprawie nie doszło do naruszenia art.32 ust.1 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez sąd pierwszej instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z tych przesłanek, skutkującego stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje - zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nieważnością tego postępowania, a to Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zauważono, ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu.
Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Bd 583/08, brała udział asesor sądowy E. K. Następnie ta sama sędzia brała również udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 275/09.
Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, iż sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.
Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej, mającej w szczególności zapewnić realizację wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasady, odzwierciedlającej treść art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która ustanawia prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Ranga tych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał pogląd, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (tak m.in. w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, z powołaniem się również na poglądy doktryny: Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, str. 119).
Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia na przestrzeni niespełna roku orzeka dwukrotnie w sprawie – najpierw biorąc udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku uchylającego tę decyzję, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 8 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1110/08, z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 683/08, z dnia 20 listopada 2009 r. o sygn. akt II GSK 199/09 i z dnia 12 stycznia 2010 r. o sygn. akt I GSK 931/08.
Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz w wyroku z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). Mając na uwadze zaprezentowane w tych wyrokach rozważania Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sądu, który je wydał.
A zatem, skoro asesor sądowy orzekająca w składzie Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 583/08, zakończonej wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., brała następnie udział w wydaniu orzeczenia z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 275/09, to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną – niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wcześniejsze wyroki tegoż Sądu zapadłe m.in. w sprawach sygn. akt II GSK 274/08 z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1110/08 z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08 z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 199/09 z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 931/08 z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 1012/09 z dnia 4 sierpnia 2010 r. (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), gdzie w okolicznościach wydawania kolejnych decyzji w tym samym trybie postępowania uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stosując ustawę powinien bowiem w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, opubl.: OTK 1995/3/05; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96, opubl.: OTK ZU nr 1996/4/32, 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, opubl.: OTK ZU nr 1998/4/52). Wiąże się to ściśle również z koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej (wypracowaną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Konstytucyjnego – na co zwracał uwagę NSA we wspomnianym już wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08), w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności.
W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.
Wskazać także należy, że w dniu 8 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która rozszerzyła określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, dodając w nim pkt 6a, zgodnie z którym sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Co prawda przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, niemniej jego dodanie miało na celu wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. o sygn. akt SK 6/07, powoływanego w niniejszym uzasadnieniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie przemawia za zasadnością zaprezentowanych wyżej poglądów w zakresie wyłączenia sędziego, który dwukrotnie bierze udział w kontroli decyzji administracyjnych wydanych w tej samej sprawie w tych samych trybach postępowania administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że skarżący nie przyczynił się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez sąd pierwszej instancji.