Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1104/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi E. S. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia kary pieniężnej na raty.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 8 listopada 2011 r. E. S. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o umożliwienie spłaty nałożonej na niego kary w dogodnych ratach lub o umorzenie kary z uwagi na zbyt dotkliwy charakter kary. We wniosku wskazano, że wobec trudnej sytuacji materialnej skarżący nie jest w stanie spłacić kary jednorazowo, przebywa na zwolnieniu lekarskim i ma orzeczony stopień umiarkowanej niepełnosprawności.
Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozłożył na raty karę pieniężną nałożoną na skarżącego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej ustawa o finansach publicznych) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.)
W dniu 13 lutego 2012 r. skarżący wniósł do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismo zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdził, że jego sytuacja materialna uległa dalszemu pogorszeniu ze względu na stan zdrowia. Skarżący podniósł, że zmuszony będzie do skorzystania z pomocy społecznej oraz, że nie posiada oszczędności. Poprosił o uwzględnienie jego sytuacji oraz o uwzględnienie interesu obywatela. W konkluzji pisma wniósł o udzielenie mu pomocy i umorzenie nałożonej kary. Do wniosku załączył kopie: zaświadczenia o stanie zdrowia, skierowanie do poradni specjalistycznej oraz wyniki badań.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2012 r., którą rozłożono na raty karę pieniężną nałożoną na skarżącego decyzją [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ wziął pod uwagę sytuację ekonomiczną i zdrowotną strony jednak nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi. Zdaniem organu okoliczności podniesione przez wnioskodawcę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności.
W skardze skarżący nie zgodził się z zasadnością nałożenia kary pieniężnej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Ponadto stwierdził, że decyzja o rozłożeniu spłaty nałożonej kary na raty go nie usatysfakcjonowała. Podał także, że w kwietniu przyznana mu została renta z tytułu niezdolności do pracy, natomiast żona jest osobą bezrobotną i otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych. Na koniec skarżący zaznaczył, że ma problemy zdrowotne, które uniemożliwiają mu podjęcie pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 października 2012 r. organ wyjaśnił, że nie wydał odrębnej decyzji w zakresie umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jednak z wydanego rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek o rozłożenie kwoty kary na raty wynika, iż organ odmówił uwzględnienia wniosku w zakresie umorzenia kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę skarżącego stwierdzając, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. wydana została w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 13 lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podkreślił, że pismo skarżącego z 13 lutego 2012 r. pomimo zatytułowania go jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w swej treści zawierało jednoznaczną prośbę o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Wobec oczywistej rozbieżności występującej pomiędzy nazwą pisma skarżącego z 13 lutego 2012 r. a treścią żądania tego pisma w ocenie Sądu obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej woli skarżącego. Wyjaśnienie powyższej kwestii wymagało ustalenia jaki charakter ma pismo skarżącego, tj. czy stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uprawniałby organ do wydania zaskarżonej decyzji, czy też wniosek o umorzenie kary pieniężnej, który wymagałby jego merytorycznego załatwienia. W razie wątpliwości co do treści żądania sprecyzowanie żądania należało do strony a nie do sfery ocennej organu.
W rozpoznawanej sprawie organ samowolnie przyjął, że pismo skarżącego z 13 lutego 2012 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem treść pisma (żądania) nie wskazywała, że skarżący chciał skorzystać z powyższego środka zaskarżenia, lecz domagał się umorzenia kary pieniężnej. W takiej sytuacji zdaniem Sądu I instancji organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie treści żądania w kontekście nazwy pisma a nie samodzielnie interpretować treść pisma skarżącego jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwłaszcza, że umorzenie należności stanowi, odrębną od rozłożenia na raty płatności, instytucję prawną przewidzianą w ustawie o finansach publicznych, możliwą do rozważenia względem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za zupełnie nieuzasadnione stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z 11 października 2012 r., w którym podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana w przedmiocie rozłożenia na raty płatności skarżącego rozstrzyga jednocześnie o odmowie umorzenia kary pieniężnej a potwierdzać to miała treść samego uzasadnienia decyzji, w której wskazano na brak podstaw do umorzenia należności.
Sąd przypomniał, że konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji, które stanowi jeden z elementów obligatoryjnych każdej decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a., nie następuje natomiast w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie.
Konkludując w ocenie Sądu należało uznać, że postępowanie organu w rozpatrywanej sprawie naruszało art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien wyjaśnić zakres żądania zawartego w piśmie skarżącego z 13 lutego 2012 r. Sąd wskazał, że w konsekwencji, potwierdzenia przez skarżącego, że pismo jest wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej, obowiązkiem organu będzie rozpatrzenie zasadności tego wniosku w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad ogólnych k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, iż organ nie ustalił rzeczywistej woli skarżącego i treści jego żądania poprzez wezwanie do jego sprecyzowania i samodzielnie uznanie pisma skarżącego za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, nie może bowiem przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd pierwszej instancji. Może natomiast uznać, że wprawdzie niektóre fakty zostały przyjęte z naruszeniem zasad procedury, jednakże ich zaistnienie albo niezaistnienie było obojętne z punktu widzenia prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Innymi słowy, jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).
Skarga kasacyjna Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Za podstawę wyroku z 12 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1104/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przyjął ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżoną decyzją GDDKiA utrzymał w mocy decyzję własną o rozłożeniu na raty należności z tytułu kary pieniężnej, która została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 13 lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu I instancji, pomimo zatytułowania pisma jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w swej treści zawierało ono jednoznaczną prośbę o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Wobec oczywistej rozbieżności występującej pomiędzy nazwą pisma skarżącego, a treścią żądania tego pisma - obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej woli skarżącego.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołując się na art. 107 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja nie rozstrzygnęła o odmowie umorzenia kary pieniężnej w sytuacji kiedy konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. Z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim stwierdza brak podstaw do umorzenia należności skarżącego nie jest powiązane z samym rozstrzygnięciem.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ nie ustalił rzeczywistej woli skarżącego i treści jego żądania oraz poprzez samodzielne uznanie pisma za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjne w W. prawidłowo stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zważyć więc trzeba, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), która w pisemnym podaniu zawarła określone żądanie – umorzenie lub rozłożenie na raty kary pieniężnej (art. 63 § 2 k.p.a.). Treść alternatywnego żądania wyznaczyła przedmiot postępowania administracyjnego, zakresem żądania strony został związany organ właściwy do rozpoznania wniosku o zastosowanie ulgi. Żądanie E. S. zawarte w podaniu zredagowane zostało czytelnie i jednoznacznie. Skoro treść żądania nie budziła żadnych wątpliwości, to organ administracji publicznej nie precyzował treści żądania, do czego zresztą nie jest uprawniony.
Kwalifikacja prawna żądania, zgodnie z intencjami osoby wnoszącej podanie była jasna – zastosowanie jednej z dwóch ulg przewidzianych w art. 55 u.f.p. Według tego przepisu, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art.
60. Należnościami tymi są środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego wymienione w pkt 1 do 8 art. 60 u.f.p.
Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Organ administracji - Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad załatwił sprawę przez wydanie decyzji [...] stycznia 2012 r., która nie rozstrzygnęła jednak sprawę co do jej istoty w całości. Rozłożenie kwoty kary na raty według przedstawionego harmonogramu stanowiło bowiem rozstrzygnięcie tylko co do jednego z alternatywnych żądań strony. Decyzja ta będąca jednostronną czynnością (oświadczeniem woli) z zakresu prawa administracyjnego nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego drugiego alternatywnego żądania strony – umorzenia kary pieniężnej. Cała sprawa administracyjna nie została rozstrzygnięta co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Inaczej byłoby w sytuacji zastosowania przez organ administracji ulgi w postaci umorzenia w całości należności pieniężnej (art. 55 u.f.p.), ponieważ w takim wypadku drugie żądanie - rozłożenie należności pieniężnej na raty stałoby się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z wniosku E. S. z 13 lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że nie był zadowolony z wydanej decyzji. Na końcu uzasadnienia strona wskazała, że prosi o umorzenie nałożonej kary. Prawidłowo zatem Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że jest to środek zaskarżenia o jakim mowa w art. 61 ust. 4 u.f.p. w sytuacji, kiedy strona niezadowolona z decyzji wydanej w pierwszej instancji jasno i precyzyjnie sformułowała żądanie wynikające z tego niezadowolenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy E. S. domagał się uwzględnienia drugiego alternatywnego żądania zawartego wniosku o zastosowanie ulgi.
Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad załatwił sprawę przez wydanie decyzji ostatecznej [...] marca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r., która ponownie nie rozstrzygnęła sprawy co do jej istoty w całości. Ostateczne rozłożenie kwoty kary na raty według przedstawionego harmonogramu stanowiło rozstrzygnięcie tylko co do jednego z alternatywnych żądań strony. Decyzja z [...] marca 2012 r. nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego drugiego alternatywnego żądania strony – umorzenia kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji ostatecznej zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie wyjaśnił, dlaczego po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie rozstrzygnął jej co do istoty w całości.
Skoro decyzja ostateczna narusza przepisy prawa procesowego – art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W rozumieniu art. 184 p.p.s.a., zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.