Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2013 r., sygn. akt II GSK 850/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] maja 2010 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2006r.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zasad obowiązujących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, podkreślając, że w tym postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu odwoławczym. Ustala jedynie czy i do jakich naruszeń doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie ocenia czy naruszenia te miały charakter rażący. Nadto organ podkreślił, że Prokuratura nie wyjaśniła jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć nieprawidłowości i czy uzupełnienie postępowania mogłoby wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia.

Oceniając kontrolowaną decyzję organ podał, że w jego ocenie nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem treść decyzji nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem poprzez proste ich zestawienie ze sobą.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...], wnosząc o jej uchylenie. W skardze podkreślono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) nie wziął pod uwagę, że w skutek odwołań od decyzji ZUS do sądu powszechnego osób niebędących pracownikami skarżącego a dotyczące objęcia tych osób ubezpieczeniem społecznym i ubezpieczeniem zdrowotnym, odwołania zostały uwzględnione a sąd uznał, że osoby te – z tytułu wykonywania umów cywilnoprawnych – nie były objęte obowiązkiem opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] do którego złożono skargę postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. odrzucił powyższą skargę przyjmując, że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. (II GSK 1284/10) uchylił zaskarżone postanowienie i wyraził pogląd prawny, że zgodnie z art. 83a ust 2 u.s.u.s decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu mogą być z urzędu uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w k.p.a. Istnieją zatem wyjątkowo możliwości weryfikacji takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym a w niniejszej sprawie od decyzji ZUS w dniu [...] czerwca 2006 r (1389/2006) nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] przekazał otrzymaną sprawę według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.)., Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym zaskarżona decyzja podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym a stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i może nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie jednoznacznie ustalone, że decyzja jest obarczona jedną z wad wymieniony w 156 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę przedstawił interpretację instytucji rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sąd zaznaczył również, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego. W związku z tym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym.

Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi w tym, wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji po uprzednim przedstawieniu przepisów prawa dotyczących zasad uznawania osoby zatrudnionej za pracownika oraz zasad nawiązywania stosunku pracy wynikających z Kodeksu pracy (tekst jednolity: Dz. U 1974, Nr 24 poz 141.), powołując się przy tym na szereg orzeczeń, stwierdził, iż w świetle zasad postępowania nieważnościowego, prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że ustalenia organu poczynione w postępowaniu zwykłym nie mogły stanowić o rażącym naruszeniu przepisów prawa.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 7, art. 70 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § k.p.a. a także art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 15, 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust 5 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, dalej: u.s.u.s.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. Z treści § 2 tego przepisu wynika natomiast, że odwołanie przysługuje do organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a., którymi w stosunku do organów administracji publicznej są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowe

Sąd I instancji podkreślił również, że wprawdzie na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 66 ust. 2, nadzór nad zgodnością działań ZUS-u z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, tym niemniej nadzór ten nie obejmuje spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost ze zdania drugiego tego przepisu.

Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył powyższy wyrok wnosząc skargę kasacyjną i żądał jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, to jest art. 151 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego, ustalonego przez organ rentowy I instancji i przyjętego jako prawidłowy przez organy administracji w postępowaniu nieważnościowym, niezgodnie z obowiązującą te organy procedurą, to jest z naruszeniem przepisów - odpowiednio - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 180 kpa i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa a także naruszeniem art. 107 § 3 kpa, i niezasadnym oddaleniu skargi;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że kontrola sądu w zakresie ustalonych okoliczności faktycznych, wnioskowania organów i oceny dowodów przez organy administracji na etapie postępowania zwyczajnego oraz stwierdzenia braku wad kwalifikowanych weryfikowanych decyzji ostatecznych w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym, nie odpowiadała wymogom określonym w tym przepisie;
3. III. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi i niezastosowaniu ww przepisu, pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji w postępowaniu zwyczajnym przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa, a w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przepisów art.180 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 156 § 1 pkt 2 kpa a także art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, noszącego cechy rażącego naruszenia tych przepisów - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zawartych w niej zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji zawartych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie mamy do czynienia z przesłanką nieważnościową określoną w art. 183 § 2 pkt 1 pkt, bowiem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skargi od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Go 636/10 odrzucającego skargę na przedmiotową decyzję, jako niepodlegającą właściwości sądów administracyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał na właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zakończonych decyzją organu rentowego wydanego na podstawie art. 83a ust 2 u.s.u.s. która poprzedzona była decyzją od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego.

Pogląd powyższy wyrażony przez NSA w tej sprawie wiązał WSA w Warszawie z mocy art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiązała Sąd któremu sprawa została przekazana.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność iż w dniu 11 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 1/13 w której zajął stanowisko, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 NR 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwala wnioskować, że każda decyzja organu rentowego wydana w postępowaniu określonym w art. 83a u.s.u.s. tj. uchylenia, zmiany, unieważnienia - podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, jako środek przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi.

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. jest uchwałą abstrakcyjną i ma pośrednią moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w powyższej uchwale.

Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając zagadnienie prawne czy na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. przy ponownym rozpatrywaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może odstąpić od art. 190 tej ustawy z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmiennej od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to zastosował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podjął w dniu 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08 uchwałę składu siedmiu sędziów NSA w której zajął stanowisko, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NSA, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne do wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowiska wyrażone w wyżej powołanych uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Reasumując powyższe sprawa co do istoty nie podlega rozpoznawaniu przez sąd administracyjny.

Z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a wynika, że skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Należy również podnieść, że zgodnie z art. 172 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Prezesa, unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym przez ustawę.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 i art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.