Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. o sygn. III SA/Kr 147/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Sąd I instancji przyjął, że umorzenie postępowania w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego wobec usunięcia reklamy było uzasadnione. Podobnie jak i wymierzenie [...] prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości R. w okresie od 4 stycznia 2010 r. do 5 lipca 2010 r., tj. 183 dni. Wynika to z art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, art. 40 ust. 6, 12 pkt 1 i 13 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 4 pkt 1 lit. a/ uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich Województwa Małopolskiego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), § 1 pkt 1 ppkt 4 lit. d/, § 1 pkt 1 ppkt 3 uchwały nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora i Zastępców Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. – Pana G.S., Pani M.M., Pana A.W. do załatwiania spraw w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń oraz podejmowania czynności prawnych i składania oświadczeń woli w zakresie zadań zarządcy dróg wojewódzkich określonych ustawą o drogach publicznych oraz art. 104 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji zebrane dowody były wystarczające do wymierzenia kary pieniężnej, skoro reklama została umieszczona w pasie drogowym. Chodzi o mapę zasadniczą i ewidencyjną uzyskaną ze Starostwa Powiatowego uwierzytelnioną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mapę sytuacyjno-wysokościową, usytuowanie reklamy ustalone przy pomocy urządzenia pomiarowego GPS, protokołu oględzin z [...] maja 2010 r., protokołu kontroli z [...] stycznia 2010 r. i zdjęć. Stwierdzone uchybienia co do sposobu przeprowadzenia dowodów i ich utrwalenia nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o protokoły z kontroli sporządzone przed formalnym wszczęciem postępowania w dniu [...] maja 2010 r., zakres umocowania [...] w czynnościach oględzin z dnia [...] maja 2010 r. i pomijanie tej osoby w dalszym postępowaniu, brak dokumentu potwierdzającego fakt pomiaru przy pomocy urządzenia GPS, potwierdzenie osoby opatrzone adnotacją o wykonaniu zdjęć.
Ocena powyższa jest wynikiem następującego stanu faktycznego: W dniu [...] stycznia 2010 r. podczas kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości R. stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej, co udokumentowano protokołem z kontroli oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Ustalono właściciela tablicy, którym był [...] prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O.". W dniu [...] stycznia 2010 r. osoba ta została wezwana do usunięcia względnie przesunięcia reklamy poza pas drogowy. Wezwania nie podjęto mimo dwukrotnego awizowania. W dniu [...] marca 2010 r. ponownie przeprowadzono kontrolę i stwierdzono, że reklama nadal znajduje się w pasie drogowym. Wykonano także fotografię reklamy i sporządzono protokół z kontroli. Postępowanie administracyjne wszczęto w dniu [...] maja 2010 r., zaś stronę o oględzinach powiadomiono na piśmie i dodatkowo telefoniczne w dniu [...] maja 2010 r. Oględziny potwierdziły umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym.
W wizji wziął udział ojciec J.K., który reprezentował stronę. Oświadczył do protokołu, iż reklama zostanie przesunięta. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania oraz pouczono o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. W dniu [...] lipca 2010 r. wpłynęło pismo strony datowane na dzień [...] lipca 2010 r., że reklama strony została usunięta z pasa drogowego. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że reklama znajdowała się na prywatnym gruncie. Szerokość pasa drogowego w miejscu umieszczenia reklamy wynosiła 6,3 m od krawędzi jezdni i znajdowała się w pasie drogowym na długości 2,35 m. Wysokość reklamy wynosiła 3 m.
Sąd I instancji uznał, że wysokość kary nie budzi zastrzeżeń i wynosi dziesięciokrotność standardowej opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym.
Powyższe powody stanowiły podstawę do oddalenia skargi.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył [...]. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze m.) oraz art. 32, 33 § 2 i 3, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80, 84, 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także przyznania kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podał, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Ustalenia faktów nastąpiły w oparciu o dowody nieopatrzone adnotacją uprawnionego pracownika na fotografiach, wynikach nieudokumentowanych, niezidentyfikowanych urządzeniach pomiarowych. Wykonane zostały poza postępowaniem administracyjnym i pod nieobecność strony. Brak jest ich w aktach sprawy. Dokumenty określające kolizję reklamy z liniami pasa drogowego nie są opatrzone podpisem uprawnionego geodety. Dopuszczono także do udziału w oględzinach przed organem I instancji jako reprezentanta strony osobę nielegitymującą się pisemnym pełnomocnictwem. Osoba ta, została następnie pominięta na dalszych etapach postępowania, bez wyjaśnienia charakteru w jakim osoba ta działała. W zaistniałych warunkach oddalenie skargi było nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji należało uznać za wadliwy. Wniesienie skargi kasacyjnej stało się konieczne i zasługuje na uwzględnienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie oddalił skargę mimo uchybienia przez organ wymogom określonym w wymienionych przepisach.
Odwołanie się do naruszenia art. 1 § 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten ma charakter ustrojowy i - jak wskazano w orzecznictwie NSA - mógłby zostać naruszony w sytuacji odmowy rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź, gdy rozpoznając ją, stosowanoby przy kontroli inne kryterium, niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić należy, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe zastosowanie przepisów jest kwestią odrębną.
Kasator powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym odwołał się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących sposobu zebrania i rozpatrzenia dowodów a także ich oceny. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył przepisy powyższej ustawy, oddalając skargę mimo jej oczywistej zasadności.
Wymieniony w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w graniach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora, dowody te, nie zostały prawidłowo zgromadzone, przeprowadzone i utrwalone, aby mogły być poddane weryfikacji. Dotyczy to samej czynności pomiaru, stanowiącej postawę określenia powierzchni zajętego przez reklamę pasa drogowego.
Oceniając zasadność powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że strona w całym toku postępowania nie zakwestionowała danych wynikających z pomiaru, nie żądała też powtórzenia czynności pomiarowych. Oznacza to, że wykazywała całkowitą bierność w toku postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, jak wywodzi kasator, poddając pod wątpliwość rzeczywiste wykonanie tych czynności, że pomiar taki nie został wykonany. Ocena kasatora stanowi zaprzeczenie danych wynikających z protokołów kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia i [...] marca 2010 r., a więc przed formalnym wszczęciem postępowania w dniu [...] maja 2010 r. O ile Sąd I instancji przy ocenie materiału dowodowego w tej części odwołał się do art. 75 § 1 k.p.a., to miał na uwadze, że dowody przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania stanowiły także dowód w sprawie i przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy.
Dopuszczenie jako dowodów wyników pomiarów uzupełniło jedynie postępowanie dowodowe, w ramach którego dopuszczono również inne środki dowodowe. Wymieniony art. 75 § 1 k.p.a. określił, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wbrew wywodom kasatora nie można przyjąć, że nie podlegały one weryfikacji. Z protokołu oględzin z dnia [...] maja 2010 r., też nie wynika żądanie strony, bądź jej pełnomocnika przeprowadzenia takich pomiarów.
Nie można też było pozbawić mocy dowodowej kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z tego powodu, że nie zawierała podpisu uprawnionego geodety czy innej właściwej osoby. Domaganie się podpisu powyższych osób nie może być skuteczne a to z tego powodu, że nie był to oryginał lecz kopia uwierzytelniona za zgodność. Mapa ta została pozyskana ze Starostwa Powiatowego i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podpis uprawnionego geodety zawsze znajduje się na oryginale zasobu geodezyjno-kartograficznego. Wypis z ewidencji gruntów potwierdzony zaświadczeniem Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2010 r. potwierdził położenie działki drogowej z zaznaczona lokalizacją tablicy reklamowej, a umieszczona reklama potwierdziła jej lokalizację także na działce stanowiącej własność Zarządu Dróg Publicznych w K., sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako droga. Dokumenty te jednoznacznie stwierdziły, że działka ta znajduje się w granicach pasa drogowego, a fragment tablicy reklamowej także w pasie drogowym tej drogi.
Oznacza to, że dowody te trafnie przyjęto do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie i stanowiły one dowód merytoryczny do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Strona także w stosunku do tych dowodów w czasie toczącego się postępowania administracyjnego nie podejmowała żadnych działań, kwestionując dane zawarte w tych dowodach. Nie przedstawiła też żadnych innych dowodów wskazujących, że twierdzenia jej nie są gołosłowne.
Ocena powyższa dotyczy także wykonanych zdjęć, które trafnie zostały włączone w poczet materiału dowodowego.
Nie można zatem przyjąć, że materiał dowodowy został wadliwie zgromadzony, przeprowadzony i utrwalony, jak starał się wykazać kasator. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania w sprawie, że nie zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Próba wykazania braku poprawnych ustaleń faktycznych i oceny dowodów dokonanej przez Sąd I instancji jest nieuzasadniona. Postępowanie prowadzone przed organami trafnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako upoważniające do przyjęcia ustaleń dokonanych na podstawie wskazanych wyżej dowodów.
Oddzielnego omówienia wymaga naruszenie art. 32 i 33 § 2 i 3 k.p.a. Kasator odwołując się do tych naruszeń podniósł naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu.
Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zasada powyższa nie została naruszona, skoro strona zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami nie ustanowiła pełnomocnika. Nie można zatem zarzucić, że przepisy te zostały naruszone. Organy zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, skoro w sposób przewidziany prawem poinformowały pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. o zakończeniu postępowania i prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Oznacza to, że wypełniony został obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Kwestionowanie zatem tej zasady nie znajduje w sprawie żadnego uzasadnienia. Udział ojca strony w oględzinach nie może rzutować na naruszenie tej zasady. Materiał sprawy wskazuje, że strona o terminie oględzin została powiadomiona w sposób przewidziany w art. 79 § 1 k.p.a., co nie jest kwestionowane. Rezygnacja strony z uczestniczenia w oględzinach nie narusza zasady czynnego udziału, a udział ojca w tych czynnościach nie może wskazywać na naruszenie art. 32 i 33 k.p.a. i obowiązek informowania przez organ o dalszych etapach postępowania.
Z przyczyn powyższych, skoro zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, należało ją oddalić na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.