Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 49/08 oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. przyznał W. S. (dalej określanemu też jako: skarżący) płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 10.211,06 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Powyższa decyzja została zmieniona ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2006 roku w części dotyczącej kwoty łącznej płatności ustalając ją na kwotę 8.989,08 zł.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, i art.150 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie dotyczące przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania za 2004 r.
W uzasadnieniu postanowił, że w trakcie rozpoznawania wniosków w ramach kampanii za 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęła informacja o wszczęciu przez Prokuraturę Okręgową w G. W. postępowania w sprawie wyłudzenia płatności obszarowych i ONW poprzez zawarcie fikcyjnych umów dzierżawy pomiędzy zarządem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N. W." w G., a jej członkami oraz kandydatami na członków. Organ wskazał na ustalenia Prokuratury, według których działki zgłoszone przez skarżącego były użytkowane przez Spółdzielnię, która ponosiła nakłady na ich utrzymanie w dobrej kulturze. Dzierżawcy, w tym skarżący, byli jedynie "formalnymi użytkownikami", którzy po otrzymaniu środków finansowych z tytułu dopłat przekazywali je na konto ww. Spółdzielni.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i odmówił W. S. przyznania płatności ONW na rok 2004. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, art. 10, art. 104, art. 107, art. 145 § 1 ust. 5, art. 149, art. 150 §1, art. 151 §1 ust. 2 k.p.a. oraz § 2 ust 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r.), art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności), oraz art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80), (dalej: rozporządzenie nr 1257/1999) i powołał się na postanowienie Prokuratora Rejonowego w S. w sprawie [...].
W toku rozprawy administracyjnej zeznania W. S. potwierdziły ustalenia, że nie uprawiał on gruntów rolnych, zaś czyniła to spółdzielnia. Ona też zbierała plony, zaś umowa dzierżawy służyła wyłącznie temu, by wystąpić o dotacje w celu poprawy sytuacji spółdzielni. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarżący, pomimo podpisania z RSP "N. W." w G. umowy dzierżawy gruntów, nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie był ich posiadaczem. Nie jest on zatem producentem rolnym w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wywodził, że jego zdaniem nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznane organowi, który ją wydał, a zatem zaskarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie zaszły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 10, art. 107 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5a ust 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 roku nr 1 poz. 2, ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 roku, art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z podstaw wznowienia postępowania jest ujawnienie okoliczności faktycznych, lub innych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi który ją wydał. Organ podniósł, że skarżący nie załączył do wniosku o przyznanie płatności umowy dzierżawy; okoliczność najistotniejszą stanowiły jednak informacje uzyskane od Prokuratury, a te ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności, biorąc pod uwagę fakt nieprowadzenia przez skarżącego indywidualnej działalności rolniczej na działkach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Organ ten wskazał, że skarżący brał udział w mechanizmie mającym na celu uzyskanie wyższej kwoty, w wyniku którego dokonano niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi. Kwota płatności z tytułu ONW, jaka przysługiwałaby RSP "N. W.", gdyby nie zawarto fikcyjnych umów dzierżawy, byłaby znacznie niższa. Organ odwoławczy podkreślił, że wszystkie osoby, które zawarły ze Spółdzielnią umowy dzierżawy, składały jednakowe pisma i dokumenty, co wskazuje na ukierunkowanie ich postępowania, zaś dowodem potwierdzającym, iż strona nie była posiadaczem gruntów rolnych jest również Protokół nr [...] z Walnego Zgromadzenia RSP "N. W.", w którym zapisano, że Prezes RSP przedstawił strukturę wiosennych zasiewów, decydując w ten sposób o sposobie użytkowania gruntów. Potwierdza to fakt, że skarżący nie miał wpływu na rodzaj upraw i nie był odpowiedzialny za rutynowe procedury finansowe i produkcyjne, występujące przy działalności rolniczej.
W skardze na tą decyzję, skierowanej do WSA w G. W., W. S. wniósł o jej uchylenie i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a w związku z art. 186 § 1 k.p.k., art. 107 § 1 i §3 k.p.a., art. 75 § 1 i §3 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 138 k.p.a.;
- 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczegółowości zastosowanie interpretacji zawężającej art.
- 2. ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalając skargę W. S. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r. Podstawą wznowienia było ujawnienie nowych okoliczności, nieznanych mu w chwili wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., tj. okoliczności, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Źródłem informacji o tej okoliczności były ustalenia zawarte w postanowieniu o umorzeniu postępowania, dokument umowy dzierżawy oraz zeznania strony w postępowaniu administracyjnym, a także zeznania skarżącego złożone w postępowaniu karnym w charakterze świadka.
Sąd I instancji wskazał, iż podstawą do przyznania płatności ONW był wniosek z dnia [...] czerwca 2004 r., w którym skarżący zadeklarował prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach od A do D, a w dniu [...] czerwca 2004 r. do ww. wniosku została wniesiona zmiana, w której wnioskodawca wykreślił działkę A deklarując inną E kolejno wszystkie o numerach ewidencyjnych 72, 107, 2, 46/2. Prócz wskazania gruntów do naliczenia płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, skarżący zawarł we wniosku oświadczenia i zobowiązania. W szczególności oświadczył, że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 Kodeksu karnego oraz znane są mu zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych.
Tym samym przez fakt złożenia wniosku skarżący potwierdził, iż jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych. W ocenie Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że wniosek taki jest zasadniczym dokumentem, stanowiącym podstawę przyznania dopłaty. W postępowaniu o przyznanie dopłat nie jest wymagane wykazanie dowodami faktu bycia posiadaczem i prowadzenia działalności rolniczej na posiadanych gruntach. Sąd podkreślił, że wystarczające do przyznania dopłat są oświadczenia, zawarte we wniosku podmiotu ubiegającego się o dopłatę. W rozpoznawanej sprawie organy słusznie uznały, że umowa dzierżawy miała stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat ONW przez skarżącego, których RSP w G., występując we własnym imieniu, nie uzyskałaby.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje oparte zostały na wszechstronnej i swobodnej ocenie dowodów, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Naruszenia takiego nie stanowiło również wsparcie się przez organy stanowiskiem zaprezentowanym przez Prokuratora Okręgowego. Sąd uznał także, że zeznania złożone w charakterze świadka w postępowaniu karnym pozostają środkiem dowodowym, który jedynie nie może być wykorzystany w postępowaniu karnym, może jednak stanowić dowód podlegający ocenie w postępowaniu administracyjnym.
Sąd podniósł, że organ - wbrew twierdzeniom skarżącego - odniósł się do dowodów przez niego wskazanych, uzasadniając przyczyny odmówienia im wiarygodności. Wskazał, że dowód umowy depozytu z dnia [...] stycznia 2005 r. nie posiada waloru umowy, ze względu na brak podpisów stron na egzemplarzu złożonym do akt sprawy. Zasadnie też organ II instancji powziął wątpliwości, jakie wywołuje data przyjęcia do depozytu w dniu [...] stycznia 2005 r. plonów uzyskanych w roku 2004. Z kolei kwity pobrania z magazynu RSP "N. W." materiału siewnego nie mogą stanowić dowodu prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej, w kontekście złożonych zeznań w postępowaniu karnym.
Od powyższego wyroku W. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
- - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- - odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych kwitów pobrania materiału siewnego w 2004 r. z magazynu RSP "N. W." w G.,
- - odmówienie wiarygodności twierdzeniom skarżącego, iż kwoty uzyskane z dopłat zostały przekazane do RSP "N. W." w G. w charakterze udziałów nadobowiązkowych,
- - przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania,
- - przyjęcie, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,
- - przyjęcie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,
- - uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącego w postępowaniu karnym w charakterze świadka, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,
- 4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o dopłaty ONW za 2004 r. był wnioskiem poświadczającym nieprawdę co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej,
- 5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest producentem rolnym, który to fakt może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,
- 6. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać powyższe płatności,
- 7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "N. W." w G. podczas gdy, w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pkt 1 skarżący podniósł, że w niezmienionym stanie faktycznym otrzymał dopłatę ONW za rok 2006. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że był on posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów i prowadził na nich działalność rolniczą. Podniósł, że prowadzenie działalności rolniczej może odbywać się osobiście lub za pośrednictwem innych osób, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Kasator stwierdził, że zeznania uzyskane w postępowaniu karnym, nie mogą być wykorzystywane w innych postępowaniach. Wykorzystanie tych zeznań przed organami administracyjnymi było wadliwe i prowadziło do nieuprawnionych wniosków, niekorzystnych dla skarżącego.
Odnośnie zarzutów zawartych w pkt 6 i 7 skarżący wskazał, że zgodnie z art. 14 ust 2 i 3 rozporządzenia nr 1257/1999, płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w wyżej wskazanym przepisie oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W. S. podniósł, że spełnia te wymagania, był producentem rolnym, co potwierdza wpis do ewidencji producentów oraz posiadał w 2004 r. grunty rolne o powierzchni przekraczającej 1 ha. Za niezgodne z prawem skarżący uznał twierdzenia Sądu I instancji, że wymogiem przyznania dopłaty ONW jest prowadzenie przez posiadacza działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach osobiście.
Ponadto oświadczył, że celem zawarcia umów dzierżawy była poprawa sytuacji finansowej RSP w "N. W." poprzez uzyskanie dopłat ONW przez jej członków, którzy następnie zasilali kasę spółdzielni przez wnoszenie wkładów nadobowiązkowych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, żaden przepis nie zabrania zawierania umów dzierżawy i wnoszenia wkładów nadobowiązkowych. Cel zawartych umów nie ma natomiast żadnego znaczenia dla ich ważności i nie wskazuje na ich fikcyjność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na to, że składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).
Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie o tyle konieczne, że niektóre z nich nie zostały sformułowane w myśl zasad wyrażonych w art. 174 p.p.s.a., zaś konstrukcja niektórych zarzutów wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.
Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do poszczególnych zarzutów wymaga przedstawienia najistotniejszych dla rozstrzygnięcia elementów stanu prawnego i faktycznego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 1 a powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej udziela się pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich producentom rolnym, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Według art. 3 pkt 3 powołanej ustawy o krajowych systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Istotną zatem kwestią jest ocena, czy skarżący był producentem rolnym w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, tj. czy był posiadaczem gospodarstwa rolnego, w związku z władaniem, którym przyznano płatność.
Stosownie do art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania.
Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Element fizycznego władztwa nad rzeczą pozwala na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I S.A. 339/98, LEX nr 44548).
Element psychiczny posiadania - zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w piśmiennictwie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli brak faktyczne władztwo nad rzeczą stanowi jedynie dzierżenie (art. 338 k.c.).
Przedstawione właściwości posiadania wyłączają uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.
Według ustaleń organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, w niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie występował żaden z wymienionych dwóch elementów składających się na istnienie posiadania, w rozumieniu 336 k.c., w tym przypadku zależnego.
W świetle ustaleń przytoczonych w postanowieniu Prokuratura Okręgowego w G. W. umarzającym postępowanie karne przeciwko W. S., co m.in. posłużyło do niezakwestionowanego przez Sąd I instancji wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu dopłat do gruntów rolnych, skarżący nie prowadził indywidualnie działalności rolniczej. Był on jedynie formalnym użytkownikiem, gdyż działalność rolniczą na gruntach stanowiących przedmiot umowy dzierżawy prowadziła nadal spółdzielnia. Wspomniane postanowienie prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, gdyż taki przymiot ma prawomocny wyrok skazujący za popełnienia przestępstwa (art. 11 p.p.s.a.). Postanowienie może być jednak dopuszczone przez organ jako dowód, jeśli może to przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Z uwagi na formę i organ, od którego pochodzi powyższe postanowienie, stanowi ono dokument urzędowy posiadający szczególną moc dowodową (art.76 § 1 k.p.a.).
Ustalenia poczynione przez organ prokuratury mają więc wysoki walor dowodowy, aczkolwiek niewiążący organu administracji publicznej i sądu administracyjnego. Poza tym, co wymaga podkreślenia, ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez Sąd I instancji, nie opierały się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ prokuratury. Podzielając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że w rzeczywistości zamiarem skarżącego nie było faktyczne objęcie gruntów wskazanych w umowie dzierżawy we władanie i używanie, a to w celu pobierania pożytków, zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem takiej umowy, Sąd I instancji wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że jej autor nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., co utrudnia ocenę ich zasadności. Nie zawsze jest jasne, kiedy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego, a kiedy naruszenie przepisów postępowania, co jednakże nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.
Wadliwie skonstruowany jest podniesiony w pierwszej kolejności zarzut wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, czym zdaniem skarżącego naruszono art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie prowadzą oceny dowodów i nie dokonują własnych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, rozpoznając skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Taki model funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wyłącza rozpoznawanie przez sądy spraw administracyjnych, w szczególności gromadzenie i ocenę dowodów. Jednakże żaden z przepisów art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do wskazywanego w skardze zarzutu w zakresie braku rozważenia wszystkich dowodów.
I tak, stosownie do art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Kasator nie sprecyzował w jaki sposób Sąd naruszył wyżej wskazane przepisy p.p.s.a. powołane w zarzucie. Wobec związania NSA granicami zarzutów kasacyjnych, omówiony zarzut kasacji nie może prowadzić do jej uwzględnienia.
W ramach następnego zarzutu, w którym jako naruszone wymienione są przepisy postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., skarżący twierdzi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych ustaleń, wymienionych w ramach zarzutu. Według skargi kasacyjnej, mimo wskazywanych uchybień, Sąd I instancji zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że w przepisie tym określono niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2008 r., str. 349 – 351). Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, podważając prawidłowość oceny sądu w zakresie ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. Innymi słowy, nawet błędne stanowisko sądu we wskazanym zakresie nie narusza jeszcze art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jako kolejne naruszone przepisy skarga kasacyjna wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji oddalił skargę mimo uchybienia przez organ wymogom przepisów postępowania administracyjnego. W świetle przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten rozwija wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić dowody, a następnie rozpatrzyć je. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis nie został przywołany w skardze kasacyjnej, mimo zarzucanych przypadków błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte. Przeciwnie, intencją skargi kasacyjnej było zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, co w szczególności odnosi się do odmowy uznania przez ten Sąd za wiarygodne dowodów, na które powoływał się skarżący. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie może zostać uwzględniony.
W szczególności nie można dopatrzyć się zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w ustaleniach organu, podzielonych przez Sąd I instancji, z których wynikało, że po stronie skarżącego brak było zasadniczych elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, gdyż znajduje ono oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Rejonowej w S., które nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego.
Trafnie zakwestionowano jako dowody na okoliczność posiadania przez skarżącego, w rozumieniu 336 k.c., gruntów rolnych objętych umową dzierżawy, kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu czy protokoły przejęcia plonów w sytuacji, gdy co wymaga podkreślenia, cała działalność związana z uprawą gruntów była wykonywana staraniem spółdzielni i ostatecznie na jej rachunek. Dobitnym tego dowodem jest choćby przelanie na konto spółdzielni omawianej dopłaty do gruntów rolnych. Brak statusu posiadacza omawianych gruntów rolnych wyłącza możliwość uznania skarżącego za prowadzącego na tych gruntach działalność rolniczą, uzasadniającą przyznanie dopłat.
W przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że zeznania złożone przez skarżącego w postępowaniu karnym mogły być wykorzystane przez organ administracyjny, skarga kasacyjna nieskutecznie upatruje naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., regulującego właśnie granice dopuszczalności środków dowodowych, przez ich zgodność z prawem. Nie wskazano też, w sprzeczności z jakimi przepisami pozostaje przeprowadzenie kwestionowanego dowodu.
Dwa następne zarzuty dotyczą naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnego wniosku, a także na błędnym przyjęciu, że wniosek o dopłaty był wnioskiem poświadczającym nieprawdę, co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Nieskuteczność tych zarzutów, w odniesieniu do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wynika z tych samych przyczyn, jakie przedstawiono omawiając poprzedni zarzut.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). Skarga kasacyjna nie czyni Sądowi I instancji zarzutu złego zrozumienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Toteż, w istocie skarga kasacyjna zarzuca błąd w subsumcji, to jest błędne zastosowanie wspomnianego przepisu, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne.
Według skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były znane organowi, który wydał decyzję, i te same okoliczności i dowody wskazywane są następnie jako przyczyna wznowienia. Stanowisko to nie jest trafne. Jak to już wskazano, jednym z elementów posiadania rzeczy jest czynnik woli. Nie sposób było odtworzyć go na podstawie dowodów znanych organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności. W szczególności tylko na podstawie umowy dzierżawy nie można było ustalić, że wola jej stron była inna niż wynikająca z jej zapisów i cywilnoprawnej definicji. Okoliczności pozwalające na odtworzenie rzeczywistych intencji stron w omawianej kwestii ujawniły się dopiero w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w G. W. Ustalenia tam poczynione mają walor nowych okoliczności i dowodów, istotnych dla sprawy przyznania dopłat do gruntów rolnych, a zarazem nieistniejących w chwili wydania przez organ decyzji w przedmiocie ich przyznania.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów dzierżawy zawartych przez skarżącego ze spółdzielnią. Według skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ramach opisu stanu faktycznego przywołanego przez Sąd I instancji znalazło się wprawdzie stwierdzenie, że umowę zawarto "dla pozornego wydzielenia gruntów", jednakże nie można stąd wyprowadzać wniosku, że sąd względnie organ administracji publicznej przyjął istnienie okoliczności ściśle wymienionych w art. 83 § 1 k.c., a tym bardziej, by okoliczności takie wywoływały skutek nieważności przewidziany we wskazanym przepisie prawa cywilnego. Sformułowanie "dla pozornego wydzielenia gruntów" ilustrowało jedynie stan świadomości w chwili zawierania umowy, odmienny od woli objęcia gruntów w fizyczne władztwo.
Użyto go w znaczeniu potocznym, podobnie jak uczyniła to Prokuratura w G. W., posługując się sformułowaniem dotyczącym fikcyjności umowy. Cywilnoprawne pojęcie pozorności jest znacznie bardziej skomplikowane niż to wynika z kontekstu użycia kwestionowanego sformułowania.
Cywilnoprawne zagadnienie ważności bądź nieważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną, czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. Decydujące znaczenie ma w tej mierze omawiana wcześniej, w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, kwestia istnienia elementów fizycznego władztwa i czynnika woli. Typowym przypadkiem nabycia posiadania rzeczy jest objęcie jej we władanie w wykonaniu nieważnej umowy. Kwestia prawidłowości tytułu prawnego ma jedynie to znaczenie, że może wpływać na ocenę złej lub dobrej wiary posiadacza. Istnienie prawidłowego tytułu prawnego, jak to już wskazano, nie przesądza o tym, że osoba legitymująca się takim tytułem, chociaż uprawniona do władania rzeczą, automatycznie staje się posiadaczem. Wobec tych przesłanek, nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie to i tak nie miałoby wpływu na wynik sprawy.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Rolnik nie dlatego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do omawianego rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno - technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzja administracyjna. Istnienie wpisu uznać można co najwyżej jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. Decyzja o odmowie wpisu ma jedynie to znaczenie, że według przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie ma podstaw do dokonania wpisu.
Przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, skarga kasacyjna w rzeczy samej zmierza do zakwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. I tak, zdaniem skargi kasacyjnej, błędna wykładnia powyższych przepisów polega na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnego wniosku. Jednakże próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).
Poza tym skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czym konkretnie polega naruszenie przepisów dotyczących kwestii niebędących przedmiotem rozważań Sądu I instancji (udziały nadobowiązkowe) i ich wpływu na wynik sprawy.
Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.