Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 689/11, oddalił skargę M. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007 r.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że skarżący w dniu [...] maja 2007 roku złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 w postaci jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni 1) grupy upraw podstawowych;
- 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych;
- 3) płatności do upraw energetycznych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania i gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania.
Wniosek obejmował działki ewidencyjne o nr [....], położone w województwie w., powiat c.-t., gmina K. W.., obręb L. M. oraz działki [....] położone w województwie w., powiat c.-t., gmina K. W.., obręb L. W..
W toku postępowania przesłuchano świadków M. P. oraz B. H., P. H., B. G., B.P. i D. P.. Zarówno B. H., P. H., D. P., jak i B. H., którzy zeznali, iż to wyłącznie B. H. wraz z mężem, ojcem i bratem D. prowadzą działalność rolniczą na przedmiotowych gruntach objętych ww. wnioskiem, natomiast M. P. po śmierci matki prowadzi swoje własne gospodarstwo. Przesłuchany w charakterze świadka M. P. zeznał, iż to on użytkuje sporne grunty, ponadto załączy do akt rachunki zakupu maszyn, nawozów, nasion. Strona załączyła przedmiotowe faktury, podobnie jak B. H., która przedłożyła także rachunki na zakup artykułów rolniczych, a także oświadczenie o nabyciu ciągnika, wózka do świń, nakaz płatniczy w sprawie wymiaru podatku rolnego, leśnego oraz od nieruchomości za rok 2007, oświadczenie Rady S. wsi L. W. z dnia [...].12.2007roku, oświadczenie sołtysa wsi L. W. z dnia [...] grudnia 2007r., oświadczenie D. P., H. B. i P. B. o użytkowaniu spornych gruntów przez B. H. wraz z rodziną.
Organ dokonał przesłuchań świadków B. G., J. Ś., E. M., C. J., J. G., J. M., J. K., M. B.. Załączono do akt protokół z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa oraz postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2007 roku, o nr [...] o zabezpieczenie wniosku o podział majątku wspólnego B. P. i E. P. oraz o dział spadku po E. P..
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. odmówił M. P. przyznania dochodzonych płatności oraz nałożył sankcję potrącaną z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych. W uzasadnieniu wskazano, iż powołani w sprawie świadkowie nie potwierdzili faktu użytkowania działek przez M. P., natomiast z załączonych przez B. H. dokumentów wynika, iż to ona dokonała zakupów przemawiających za prowadzeniem przez nią działalności rolniczej. W ocenie organu, dodatkowym dowodem na powyższe jest treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...].12.2007 r., z którego jednoznacznie wynika, iż sam M. P. w postępowaniu przed sądem powszechnym przyznał, iż to siostra prowadzi gospodarstwo, ale niezgodnie z dobrą praktyką rolniczą.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., o nr [...], Dyrektor W. Oddziału ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślono w niej, iż to skarżący zobowiązany jest wykazać, iż użytkował sporne grunty rolne. Zgodnie bowiem z ogólną regułą dowodową, każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie korzystne skutki prawne, obowiązany jest te fakty wykazać i udowodnić. Natomiast twierdzenia strony są ogólnikowe, a przede wszystkim niekonsekwentne. M. P. zmierzając do kwestionowania treści zeznań świadków potwierdzających fakt prowadzenia gospodarstwa przez B. H., zupełnie pominął fakt, iż w sprawie przyznania płatności bezpośrednich organ ma za zadanie ustalić czy to wnioskodawca faktyczne uprawia grunty, a nie czy inny wnioskodawca ich nie uprawia. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż to właśnie Skarżący użytkował grunty w roku 2007. W uzasadnieniu organ odniósł się też do rachunków przedstawionych przez M. P., protokołu kontroli gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą, wreszcie treści postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...].12.2007 r.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r., o sygn. III SA/Po 452/09, uchylono obie decyzje organów administracji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy dotknięte było uchybieniami procesowymi. Mianowicie organ przesłuchał świadków z naruszeniem art. 79 k.p.a. Sąd zarzucił organom niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn nieprzeprowadzenia dowodu z akt sprawy I Ns 397/05 o dział spadku. Sąd uchylając decyzje nakazał organom przestrzeganie przepisów procedury administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ponownie odmówił przyznania płatności skarżącemu na rok 2007 i nałożył sankcje. W uzasadnieniu organ przywołał argumentację tożsamą z zawartą w decyzji z dnia [...] listopada 2008 roku. W uzasadnieniu podniesiono, iż wykonując wytyczne WSA w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. organ przeprowadził przesłuchania z udziałem M. P. i jego pełnomocnika, jednakże czynności te nie dały podstaw do zmiany decyzji, natomiast w pozostałym zakresie skarżący zrezygnował z przeprowadzenia dalszych przesłuchań, a w trakcie czynności zapoznania z aktami nie wniósł nowych wniosków dowodowych ani nie zgłaszał uwag. Przywołując treść postanowienia Sądu Rejonowego T. z dnia [...].12.2007 roku organ podkreślił, iż treść uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, iż M. P. nie użytkuje spornych działek.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku, o nr [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż skarżący nie spełnił przesłanki określonej art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2000 r. - O płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, gdyż nie był posiadaczem wskazanych we wniosku działek. Organ wyjaśnił pojęcie posiadania w rozumieniu przepisów tejże ustawy w związku z przepisami Kodeksu cywilnego. Ponownie podkreślono, iż istota sprawy nie sprowadza się do tego, czy uprawniona do dopłat była B. H., tylko czy przesłanki do otrzymania dopłat spełniał M. P.. W ocenie organu skarżący takich okoliczności nie wykazał, a jedynie negował działania drugiego producenta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."
W uzasadnieniu Sąd podał, że zobowiązany wyrokiem sądu organ ponownie przesłuchał 4 świadków, rezygnując z pozostałych czynności na skutek złożonego w dniu [...] grudnia 2010 r. przez M. P. oświadczenia, w którym skarżący odstąpił od przesłuchania D. P., B. P., B. H. i P. H.. Jednocześnie zaś zakwestionował w całości zeznania P. H., B. P. i D. P., podnosząc, iż nie są oni zdolni do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z kolei w zeznaniach świadków J. Ś., E. M. i C. J. złożonych już po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2010 r. pojawiły się rozbieżności.
Świadek C. M. przesłuchany w dniu [...] marca 2008 r. nie odniósł się do faktu – kto w istocie uprawia działkę [....], natomiast przesłuchany w dniu [...] listopada 2010 r. odpowiedział na pytanie pełnomocnika, iż to M. P. użytkował te działkę. Świadek J. Ś. w protokole z dnia [...] marca 2008 roku jednoznacznie zeznał, iż wszystkie prace na spornych gruntach wykonywała B. H. wraz z bratem i ojcem, tymczasem przesłuchany w dniu [...] listopada 2010 roku zeznał, iż na jednej z działek to M. P. wykonywał nawożenie. Ponadto świadek C. J., jak i świadek E. M. jednoznacznie zeznali, iż wprawdzie podpis na oświadczeniu podpisanym przez Radę Sołecką Wsi L. W. z dnia [...] grudnia 2007 r. jest ich własnym podpisem, ale żaden z nich nie pamięta okoliczności podpisania tego pisma, a ponadto obaj zaprzeczają jego treści. W tym miejscu przypomnieć należy, iż Rada Sołecka w osobie E. M. i C. J. potwierdziła oświadczenie B. H., B. P. i D. P. o użytkowaniu i utrzymywaniu spornych działek w dobrej kulturze rolnej przez wymienionych. Oceniając tę część postępowania dowodowego Sąd I instancji podał, że organ w żaden sposób nie odniósł się do tej części zeznań i nie wyjaśnił zaistniałych wątpliwości.
W ocenie Sądu I instancji mankamenty postępowania dowodowego nie mają jednak wpływu na prawidłowość ustaleń co do tego, które działki faktycznie użytkowane były przez skarżącego, ponieważ organy dokonały ustaleń także na podstawie zeznań innych świadków i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. Ponadto wyczerpująco omówiły w uzasadnieniu poszczególne osobowe źródła dowodowe, w tym zeznania świadków powołanych przez skarżącego. Natomiast zasadnie w świetle powyższych rozbieżności nie poczyniły ustaleń na podstawie oświadczenia z dnia [...] grudnia 2007 r. Rady S. Wsi L. W., jak i zeznań E. M. i C. J.. O tym, iż to nie M. P. użytkował działki będące przedmiotem kontroli krzyżowej świadczą w szczególności zgromadzone dowody zawarte w aktach administracyjnych.
Zatem ustalenie stanu faktycznego co do roku 2007 znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Słusznie organ zauważył w zaskarżonej decyzji..."Nie można nie zauważyć, że większość dowodów zgromadzonych w sprawie mających wykazać tezę przeciwną odnosiło się do działań B. H.. Natomiast istota sprawy nie sprowadzała się do tego, czy uprawnionym do dopłat była Pani B. H., lecz czy przesłanki do otrzymania dopłat spełniał M. P.".
WSA nie podzielił również stanowiska skarżącego o niewykonaniu poleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 roku. W przedmiotowym orzeczeniu Sąd nakazał organom przeprowadzenie dowodów z poszanowaniem treści art. 79 k.p.a. Organ stosując się do wytycznych, wezwał świadków B. G., E. M., J. Ś., C. J.. W przesłuchaniach tych aktywnie uczestniczył skarżący wraz z pełnomocnikiem. W toku dalszych czynności strona zrezygnowała z dalszych przesłuchań i złożyła w tym zakresie obszerne oświadczenie tak co do świadków wnioskowanych przez stronę, jak i wezwanych z urzędu, nie złożyła także innych wniosków dowodowych.
Tym samym zapewniono stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego. Podkreślić należy, iż organy ARiMR w toku postępowania nie mają obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy, zwłaszcza iż w trakcie postępowania administracyjnego, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym – skarżący oświadczył, iż nie żąda uzupełnienia materiału. Wnioskowanie natomiast o przeprowadzenie wizji lokalnej na okoliczność uprawy poszczególnych działek w roku 2007 (o co wnosił M. P. w odwołaniu) było wnioskiem spóźnionym, skoro został złożony w styczniu 2011 roku. W przedmiotowej sprawie, w ramach powtórnego prowadzenia postępowania, przy uwzględnieniu uzasadnienia wyroku WSA z dnia 23 czerwca 2010 r. – to aktywność strony winna wyznaczyć ramy prowadzonego postępowania. Skoro skarżący nie przejął inicjatywy dowodowej, a wręcz będąc wówczas reprezentowanym przez pełnomocnika z niej zrezygnował – organ odwoławczy zasadnie uznał, że może swoje rozstrzygnięcie oprzeć na podstawie już zgromadzonego materiału.
W zaskarżonej decyzji wskazano w uzasadnieniu, iż istotnym dowodem w sprawie jest postanowienie Sądu Rejonowego T. z dnia [...] grudnia 2007 roku, z treści którego wynika, iż M. P. nie użytkował spornych działek ewidencyjnych. Fakt, iż organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego nie przeprowadził dowodu z akt sprawy I Ns 397/05, nie może mieć wpływu na wynik postępowania, bowiem w toku postępowania sądowego jako dowód uznano pozostałe orzeczenia z postępowania działowego I Ns 397/05, znajdujące się aktach sprawy WSA w Poznaniu o sygn. III SA/Po 363/11, w tym prawomocne postanowienie z dnia 7 sierpnia 2009 roku, uwzględniono je w procesie orzekania i omówiono w niniejszym uzasadnieniu.
M. P. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika z urzędu.
Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy, tj. z pominięciem istotnych dowodów z zeznań świadków E. M., J. Ś. oraz C. J., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co organ naruszył zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz pogłębienia ich zaufania do organów państwa;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów kodeksowych, w szczególności co do obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez skarżącego, tj. dokumentom i zeznaniom świadków E. M., J. Ś. oraz C. J..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Poznaniu nie zwrócił uwagi, iż organy naruszyły procedurę postępowania dowodowego (art. 80, 77 k.p.a.) i wymogów związanych z uzasadnieniem decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), jak również faktu, że organy naruszyły ogólne normy postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a.
Zdaniem skarżącego, ponad wszelką wątpliwość udowodnił, iż posiadał sporne grunty do końca 2007 r. i na tę okoliczność zostali przesłuchani świadkowie, jednakże WSA nie ustosunkował się do tych zeznań, oceniając je w sposób wybiórczy. Ważnym jest, iż zeznający świadkowie nie znają numerów działek posiadanych przez skarżącego i nie są również w stanie dokładnie ich wskazać, chociażby opisowo, tym samym organ winien był przedsięwziąć czynności mające na celu ich zweryfikowanie – np. poproszenie świadków o wskazanie, gdzie sporne działki są położone, używając w tym celu np. map internetowych. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika nawet czy Sąd I instancji badał i oceniał materiał dowodowy zebrany w sprawie, a tym samym ustalił, jakie działki ewidencyjne posiadał skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, gdyż niewadliwie zaakceptował ustalenia faktyczne organu, które dokonane zostały w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 i 107 § 3 k.p.a.).
Nie można zatem mówić – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – iż decyzja organu została wydana w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy z pominięciem dowodów z zeznań świadków E. M., J. Ś. oraz C. J.. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno organ, jak i Sąd I instancji odnieśli się do zeznań tych świadków i trafnie ocenili, iż dowody z tych zeznań nie dawały podstawy do przyjęcia, iż skarżący był w posiadaniu spornych działek rolnych uprawniających do przyznania dochodzonych przez niego płatności i to nie tylko ze względu na ogólnikowość tych zeznań lecz przede wszystkim dlatego, iż zeznania te pozostawały w sprzeczności z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, szczegółowo omówionym zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Zasada z art. 80 k.p.a., w myśl której organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, odnosi się również do sytuacji, gdy występują rozbieżności w zeznaniach świadków oraz wyjaśnieniach strony. W przedmiotowej zaś sprawie zarówno organ w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i Sąd I instancji uzasadniał przekonywująco dlaczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący był w posiadaniu spornych działek i dlatego – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego "(...) poprzez poproszenie świadków o wskazanie, gdzie te działki są położone, używając w tym celu map np. internetowych".
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.