Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 807/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę [...] (dalej: skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z 25 czerwca 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia 14 kwietnia 2015 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu urządzania gier na dwóch automatach oznaczonych nazwą [...], poza kasynem gry, tj. w restauracji [...]
W wyniku odwołania skarżącego Dyrektor Izby Celnej w O. (dalej też DIC lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nigdy nie uzyskał zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a sporne automaty nie zostały zarejestrowane.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) skargę na powyższą decyzję.
WSA wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 807/15 w wyniku rozpoznania skargi Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że sporne automaty są automatami do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h. Wskazał, że na mocy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, przy czym urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W świetle zaś art. 23a ust. 1 i 2 u.g.h., automaty i urządzenia do gier, z wyjątkiem terminali w kolekturach gier liczbowych służących wyłącznie do urządzania gier liczbowych, mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające koncesję lub zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach oraz przez podmioty wykonujące monopol państwa, po ich zarejestrowaniu przez naczelnika urzędu celnego. Rejestracja automatu lub urządzenia do gier oznacza dopuszczenie go do eksploatacji.
W przedmiotowej sprawie skarżący nie legitymował się koncesją na prowadzenie kasyna gry. Z akt sprawy nie wynika także, aby ujawnione w lokalu automaty posiadały wymaganą (przez art. 23a ust. 1 u.g.h.) rejestrację, ani że skarżący ma zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które uprawniałyby go do urządzania gier na tym automacie. WSA uznał jednak, że stwierdzony delikt administracyjny został przez organy obu instancji nieprawidłowo zakwalifikowany do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). Zdaniem WSA, opisane w art. 89 u.g.h. delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność, zatem podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.), natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie.
WSA zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12 000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary, zaś nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W związku z tym zalecił organom administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy - oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku - przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem powołanej regulacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w O. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego która miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez:
- 1) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez uznanie, iż przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącą;
- 2) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. poprzez uznanie, że przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- 1) w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.;
- 2) w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącej, czy kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasada i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone są natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w O. została oparta na usprawiedliwionej podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne - art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie - Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że skarżący urządzał gry na automacie poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana przez organy podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jest nieuprawniony. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, choć niejednolicie, w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten - jak podkreślono w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.
Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach.
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Natomiast za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej postawiony w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., (który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania) z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Nie sposób również uznać, że "brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego" można skutecznie zwalczać przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wadliwość rozważań WSA w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, określonego w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Spółki. Jak już bowiem wcześniej wskazano istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że Spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę [...] uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że zarzuty skargi podniesione wobec decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. są nieuzasadnione. W decyzji tej zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, to jest w szczególności art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 2 ust. 5 u.g.h., które to przepisy nie maja charakteru technicznego i brak ich notyfikacji Komisji Europejskiej nie stanowi przeszkody do ich stosowania. Nie została też podważona prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie sprowadzających się do tego, że skarżący urządzał gry hazardowe na dwóch automatach poza kasynem gry.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804). Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w innych skargach kasacyjnych od analogicznych wyroków WSA w Olsztynie, skargi kasacyjne organu opierały się na tożsamej argumentacji prawnej, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika organu.