Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddalił skargę.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 9 maja 2007 r., o godzinie 8:55 w miejscowości K. na drodze wojewódzkiej nr 266 dokonano kontroli kierowanego przez skarżącego samochodu osobowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem podróżowały dwie osoby. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez umieszczenie na dachu pojazdu napisu "TAXI", wyposażenie go w dodatkową lampę z tym samym napisem oraz zamontowanie taksometru fiskalnego. Kierujący pojazdem okazał kontrolującym licencję nr [...], wystawioną na skarżącego, na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ważną do dnia 23 czerwca 2043 r.
K. – P. Wojewódzki ITD decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną za stwierdzone naruszenia w kwocie 18.000 złotych, ograniczając jej wysokość do kwoty 15.000 złotych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej utd.), oraz lp. 1.1, lp. 2.9.1, lp. 2.9.3 załącznika do ww. ustawy. Organ wyjaśnił, iż nałożona kara pieniężna odpowiada stwierdzonemu podczas kontroli drogowej w dniu 9 maja 2007 r. naruszeniu polegającemu na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, jak i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję inspektora wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie stwierdzonych naruszeń, uchylając jednocześnie tę decyzję w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 18.000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 utd. nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Podtrzymując argumentację wyrażoną przez organ I instancji podkreślił, iż przewóz osób pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób nie jest tożsamy z przewozem osób taksówką.
W rozpatrywanej sprawie organ wskazał na fakt, iż skarżący w dniu kontroli przewoził osoby, które wsiadały do pojazdu w różnych miejscach i w różnych miejscach wysiadały i od których pobierał "z góry" ustaloną przez siebie opłatę. Pobrana opłata nie była wyliczona według wskazań zainstalowanego w pojeździe taksometru. Na podstawie zebranych dowodów organ stwierdził wykonywanie przez skarżącego przewozów okazjonalnych z naruszeniem warunków przewidzianych dla takich przewozów. Mając na uwadze powyższe uznał, że kontrolowany przewóz był zarobkowym przewozem drogowym osób i nie mieścił się w normach prawnych regulujących transport drogowy taksówką. W ocenie organu, okazana licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie mogła być uznana jako dokument uprawniający do wykonywania przewozu faktycznie wykonywanego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji GITD, podtrzymał argumentację wyrażoną w odwołaniu.
Oddalając skargę WSA w W. za prawidłowe uznał ustalenia, iż przewozy wykonywane przez skarżącego rozpoczynały się nieregularnie (zazwyczaj wówczas, gdy zebrała się odpowiednio liczna grupa chętnych na przejazd), przebiegały w różny sposób z uwzględnieniem miejscowości wyszczególnionych jako informacja na boku pojazdu (w zależności od potrzeb podróżujących), pasażerowie korzystali z usług świadczonych przez skarżącego niezależnie od siebie (nie były to zorganizowane grupy osób podróżujące tam i z powrotem), opłata za przejazd nie była pobierana od pasażerów po zakończeniu usługi przewozowej, zgodnie ze wskazaniami taksometru, lecz "z góry" od każdego z pasażerów z osobna w kwocie ustalonej przez przewoźnika, podróżujący nie otrzymywali żadnego dokumentu potwierdzającego wniesienie stosownej opłaty za przejazd, a pojazd wyposażony był w światło "TAXI" umieszczone na dachu, w środku pojazdu zamontowany był taksometr, zaś na bocznych przednich szybach umieszczony był napis podający trasę przejazdu.
Wobec przyjęcia, że wykonywany w dniu kontroli przejazd był przewozem okazjonalnym bez wymaganej licencji, organ stwierdzając równocześnie realizowanie takiego przewozu pojazdem zaopatrzonym w taksometr oraz lampę z napisem "TAXI", a więc pojazdem przeznaczonym do przewozów osób taksówką, prawidłowo uznał, iż naruszony został przepis art. 18 ust. 5 lit. a) i c) utd. i zgodnie z prawem nałożył karę za powyższe naruszenia na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 1a utd. oraz lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy. Z uwagi na przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 utd. stanowiący, że suma kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15.000 złotych organ, mimo ustalenia kar za stwierdzone naruszenia na kwotę 18.000 złotych, uprawniony był do nałożenia kary dopuszczonej cyt. przepisem, a więc kary 15.000 złotych.
WSA w W. odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. 8, 9, 10 § 1, 12, 15 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), stwierdził, że organy I i II instancji podjęły w ramach prowadzonego postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a GITD w postępowaniu odwoławczym zgodnie z obowiązkiem określonym przepisami k.p.a., ponownie przeanalizował wszystkie zebrane w sprawie dowody i wydał rozstrzygnięcie, którego charakter wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej T. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
- - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 (poprzez ograniczenie podstawy prawnej w sentencji zaskarżonej decyzji wyłącznie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, z pominięciem w sentencji tej decyzji przepisów proceduralnych k.p.a. oraz ustrojowo - kompetencyjnych), art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uniemożliwił stronie – T.K. oraz pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji (art. 8,9, 12 i 15 k.p.a.).
- - sprzeczność załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym z konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, 8, 20, 22 i 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał poglądy doktryny w przedmiocie prawidłowości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego objętych zarzutami. Wskazał też na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2006 r. II SA/Rz 554/05, podzielając wyrażony tam pogląd, że bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP daje sądowi możliwość odmowy zastosowania przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu drogowego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a) - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, których w niniejszej sprawie skład orzekający nie dopatrzył się. Art. 174 dookreśla przy tym, na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta. W szczególności podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zarzuty sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczą uchybień proceduralnych i jako takie - w myśl przytoczonego wyżej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - aby mogły stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej muszą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający podziela pogląd, że to obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.
W rozpoznawanej sprawie tymczasem autor skargi kasacyjnej - zarzucając WSA, iż wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisów k.p.a. - nie wykazuje jaki wpływ na wynik sprawy naruszenia te mają. I tak, istotnie wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek powołania w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego jak procesowego w tym ustrojowo - kompetencyjnych. Jednakże zarzucając WSA, iż nie dostrzegł podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji, że nie wskazano w niej wszystkich mających zastosowanie w sprawie przepisów, w tym norm kompetencyjnych, strona nie twierdzi nawet, by doszło do wydania decyzji z naruszeniem właściwości. Za nieusprawiedliwiony uznać należy też zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. WSA trafnie bowiem przyjął, że wydane w sprawie decyzje wskazują jakie ustalenia faktyczne i w oparciu o jakie dowody zostały poczynione.
Powyższe wynika z treści uzasadnienia tych decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż kasator żadnym z zarzutów nie podważa ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie w toku postępowania administracyjnego a przyjętych przez Sąd I instancji za prawidłowe przy wyrokowaniu. W żaden sposób nie kwestionuje też prawidłowości zastosowanych przy dokonanych ustaleniach faktycznych przepisów prawa materialnego. Nie można więc przyjąć by bliżej nieokreślone wątpliwości strony co do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji mogły skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Poza sporem stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie ulega też wątpliwości, że wynikające z tej zasady obowiązki organu administracji obejmują wszystkie fazy postępowania. W rozpoznawanej sprawie - jak stwierdził to WSA - w toku postępowania administracyjnego strona pismem z dnia 9 maja 2007 r. została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji materiał dowodowy nie został uzupełniony. Także na obecnym etapie postępowania strona nie podważa prawidłowości zgromadzenia i oceny materiałów dowodowych sprawy i nie wyjaśnia jak możliwość ponownego wypowiedzenia się w kwestii tych dowodów w toku postępowania odwoławczego mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie.
Zwrócenia uwagi wymaga też, że w treści podstaw kasacyjnych strona w istocie nie zarzuca organom naruszenia zasady pogłębiania zaufana obywateli do organów Państwa i zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Twierdzi jedynie, że pozbawiono ją możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym co do naruszeń takich przepisów k.p.a. jak art. 8, 9, 12 k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W ocenie składu orzekającego NSA treść uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie. Nie można zatem WSA postawić skutecznie zarzutu, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia art. 15 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej z tym związane są całkowicie niezrozumiałe.
Odniesienie się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wymaga podkreślenia, że powoływana na wstępie zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienie powinny być tak przytoczone by sąd kasacyjny nie był zmuszony do domyślania się, które przepisy prawa - w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały przez Sąd I instancji naruszone.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzucenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprzeczności załącznika do ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP nie spełnia wymogu prawidłowego (jednoznacznego) oznaczenia podstaw kasacyjnych. Zarzut ten nie może zatem wywołać oczekiwanego przez stronę skutku. Dodatkowo trzeba zauważyć, że jeśli zarzut ten, w zestawieniu z zarzutem naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, odczytać należy jako wadliwe zastosowanie przez WSA – w ocenie strony - niekonstytucyjnych regulacji załącznika do ustawy o transporcie drogowym to brak wskazania, których konkretnie przepisów ww. załącznika zarzut dotyczy. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego przez WSA w Rzeszowie w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. II SA/Rz 554/05, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP może prowadzić do oceny przez sąd administracyjny konstytucyjności przepisów ustawy a w razie uznania ich za niekonstytucyjne - do odmowy ich zastosowania.
Zaaprobować natomiast należy pogląd, że Sąd rozpoznający sprawę - jeżeli poweźmie poważne wątpliwości co do konstytucyjności przepisów - powinien zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, nie może natomiast samodzielnie odmówić zastosowania przepisu ustawy z powodu jego niezgodności z Konstytucją (v. wyrok Sądu najwyższego z dnia 16 kwietnia 2004 r. I C 291/03). Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,poz. 643 ze zm.) to Trybunał orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, w myśl zaś art. 3 ww. ustawy każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
W tym kontekście także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania objętych skargą kasacyjną przepisów Konstytucji RP nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Jeżeli omawiany zarzut skargi kasacyjnej w istocie był zarzutem nieuwzględnienia przez WSA wątpliwości strony, co do konstytucyjności regulacji zawartych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym - to skład orzekający NSA przychyla się do poglądu, że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, że wojewódzki sąd administracyjny powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". LEX, 2009, wyd. III.; komentarz do art. 174 teza 23 i powołany tam wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11).
Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, uznać należy za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.