Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2101/12, uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa B. S.A. na decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2010 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) na drodze krajowej nr 1 w miejscowości B. poddali kontroli pojazd ciężarowy – skrapiarkę - zarejestrowany jako pojazd specjalny, należący do Przedsiębiorstwa B. S.A. (dalej: skarżąca). Z kontroli sporządzono protokół, podpisany przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń, z którego wynikało, że wykonywany przewóz drogowy był przewozem na potrzeby własne emulsji bitumicznej w ilości [...] kg, na budowę drogi w miejscowości U., a kierowca do kontroli okazał kontrolującym m.in. raport dzienny oraz nie okazał karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż jak wyjaśnił nie otrzymał takiego dokumentu od skarżącej - pracodawcy.
Wobec powyższego WITD wszczął wobec skarżącej postępowanie administracyjne, po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożył na nią karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przewożona pojazdem emulsja bitumiczna nie stanowiła jego integralnej części, a zatem skarżąca winna była za przejazd z tym ładunkiem uiścić wymaganą opłatę. Wobec tego, że nie zadośćuczyniła temu obowiązkowi, to tym samym naruszyła obowiązek wynikający z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), a to z kolei skutkowało koniecznością nałożenia na nią kary pieniężnej.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WITD. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny został wyjaśniony i nie pozostawiał wątpliwości, iż skarżąca w chwili kontroli wykonywała przewóz drogowy rzeczy – emulsji bitumicznej, po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty za ten przejazd. Podał, że przewóz ten był przewozem na potrzeby własne emulsji bitumicznej, która po podgrzaniu i wymieszaniu miała zostać użyta do skropienia pod masę na terenie budowy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że emulsja bitumiczna była częścią składową pojazdu specjalnego – skrapiarki. Uznał, że pojazd ten nie podlegał wyłączeniom przytoczonym w art. 42 i 42a u.t.d., zatem skarżąca była obowiązana uiścić za przejazd tym pojazdem po drodze krajowej wymaganą opłatę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2482/10 oddalił skargę spółki, stwierdzając, że kluczową kwestią w sprawie jest wyjaśnienie, czy skontrolowany pojazd – skrapiarka, zgodnie z art. 2 pkt 36 r.d., posiada status pojazdu specjalnego, mogącego poruszać się po drogach krajowych bez konieczności uiszczenia opłaty za przejazd po tych drogach. Zdaniem Sądu, emulsja bitumiczna niewątpliwie jest rzeczą związaną z wykonywaniem funkcji, dla jakiej stworzona została skrapiarka, jednakże nie można przyjąć, że jest ona częścią składową tego pojazdu. A skoro tak, to przewożenie skrapiarką emulsji bitumicznej należy uznać za przewóz rzeczy pojazdem specjalnym, za który winna zostać uiszczona wymagana opłata.
W wyniku złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA uznał, iż oddalając wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy z powodu jego choroby, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którego skutkiem było pozbawienie strony możliwości uczestniczenia w istotnej części tego postępowania (rozprawie). Doprowadziło to do ograniczenia jej uprawnienia do bycia wysłuchanym przez sąd, które jest składnikiem gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2006 r., sygn. akt SK 34/06). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.").
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę skarżącej spółki, podkreślając na wstępie, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 42 ust. 1 u.t.d., stanowiący m.in. podstawę zaskarżonej decyzji nakłada na przedsiębiorców, a zatem także na skarżącą obowiązek uiszczania opłat za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych. Dowód takiej opłaty w myśl art. 87 ust. 1 u.t.d. kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego do kontroli. Brak uiszczenia takiej opłaty jest sankcjonowany w art. 92 u.t.d. poprzez zobligowanie właściwego organu do nałożenia kary pieniężnej.
W sprawie, jak podkreślił WSA, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny (skrapiarka) wykonywał przewóz drogowy, w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy inspekcji transportu drogowego odstąpiły od oceny dowodu z dokumentów w postaci dowodu rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu, raportu dziennego pracy sprzętu, co stanowilo naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), w szczególności czy w kontekście wskazanych dokumentów poruszanie się kontrolowanego pojazdu po drodze krajowej może być uznane za wykonywanie specjalnej funkcji (robót drogowych).
Rozpoznając ponownie sprawę jak wskazał WSA, dla prawidłowego zakwalifikowania faktu poruszania się kontrolowanego pojazdu specjalnego po drodze krajowej, organy powinny przeprowadzić i ocenić dowody z wymienionych wyżej dokumentów, a następnie tak ustalony stan faktyczny zweryfikować w aspekcie przepisów ustawy o transporcie drogowym (tj. rozstrzygnąć, czy był to przewóz drogowy wymagający opłaty, czy też przejazd pojazdem specjalnym nie podlegający regulacją ustawy o transporcie drogowym.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm procesowych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy obydwu instancji odstąpiły od oceny dowodów z dokumentów w postaci dowodu rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu, raportu dziennego pracy sprzętu, bowiem poruszanie się kontrolowanego pojazdu po drodze krajowej mogło być uznane za wykonywanie specjalnej funkcji (robót drogowych) oraz bezpodstawnym wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji na potrzebę zweryfikowania ustalonego stanu faktycznego w aspekcie przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. na potrzebę rozstrzygnięcia, czy przejazd pojazdem specjalnym nie podlegał regulacjom ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy okoliczności te nie były okolicznościami istotnymi dla rozpoznania zasadności nałożenia kary pieniężnej za nieziszczenie opłaty za przejazd po drodze krajowej według stanu prawnego, obowiązującego w momencie kontroli jak i wydania obu decyzji administracyjnych, gdyż obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie wyłączał pojazdów specjalnych.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż kontrolowanym pojazdem przewożono rzeczy, tj. (ładunek masy bitumicznej) a więc kontrolowany pojazd służył do przewozu rzeczy, w konsekwencji wykonywano nim przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., zatem zgromadzony przez organy materiał dowodowy był kompletny a stan faktyczny zawierał wszystkie istotne okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a.
Skarżący organ powołując się na definicję pojazdu specjalnego zawartą w art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wywodzi, iż przystosowanie pojazdu do wykonywania funkcji specjalnej nie ogranicza możliwości wykorzystania go do wykonywania przewozu osób lub rzeczy. Posiadanie przez pojazd specjalnej funkcji samo przez się nie wyklucza jednoczesnego przystosowania pojazdu do przewozu osób lub rzeczy. Konsekwencją tego jest możliwość stosowania wobec pojazdów specjalnych definicji przewozu drogowego wynikającej z art. 4 pkt 6a u.t.d. Wykonywanie specjalnej funkcji może polegać na przewozie rzeczy o szczególnych właściwościach. Te szczególne właściwości mogą przejawiać się w potrzebie przewiezienia ładunku bez utraty jego specyficznych właściwości. Z protokołu kontroli wynikało, iż pojazdem tym była przewożona emulsja bitumiczna w ilości [...] kg. Niewątpliwie, zatem kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozu rzeczy.
To zaś, że kontrolowany pojazd jednocześnie mógł być wykorzystany do innej funkcji nie zmienia tego, że był w nim przewożony ładunek. W ocenie skarżącego organu kontrolowany pojazd mimo, że był pojazdem specjalnym, to jednak służył do przewozu rzeczy (emulsji bitumicznej), a funkcja specjalna związana była tylko i wyłącznie ze specyfiką przewożonego ładunku. W konkluzji organ stwierdził, iż mając na uwadze ww. przepisy, zbędnym jest przeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia czy poruszanie się kontrolowanego pojazdu po drodze krajowej mogło być uznane za wykonywanie specjalnej funkcji (robót drogowych), bowiem pojazd był wykorzystywany do przewozu ładunku (rzeczy).
Wobec tego przedsiębiorca miał obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych stosowanie do treści art. 42 ust. 1 u.t.d. Tym samym organy ustaliły stan faktyczny prawidłowo bez uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W sprawie objętej niniejszą skargą kasacyjną, istota sporu, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny (skraplarka) wykonywał przewóz drogowy, w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji, do jakiej był przeznaczony (robót drogowych) i w związku z tym czy mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z tej ustawy tj. konieczności uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Zgodnie z definicją pojazdu specjalnego zawartą w art. 2 pkt 36 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd specjalny to pojazd samochodowy lub przyczepa poznaczone do wykonywania specjalnej funkcji, która powoduje konieczność dostosowania nadwozia lub posiadania specjalnego wyposażenia; w pojeździe tym mogą być przewożone osoby i rzeczy związane z wykonywaniem tej funkcji. Ustawodawca kategorię pojazdów specjalnych wyodrębnił, zatem przy użyciu kryterium specjalnej funkcji, której wykonywaniu służy specjalne wyposażenie. Ustawodawca założył też, że dla wykonywaniae specjalnej funkcji może być niezbędne przewożenie osób lub rzeczy ściśle związanych z wykonywaniem specjalnej funkcji.
Funkcje wykonywane przez pojazdy specjalne mogą wiązać się z przewozem rzeczy w szczególny sposób. Do pojazdów specjalnych należy zaliczyć m.in. pojazdy:
- - konstrukcyjnie przystosowane do wykonywania czynności na drodze, a więc oczyszczania dróg (polewaczki, piaskarki), zimowego utrzymania dróg (pługi odśnieżne);
- - przeznaczone do wykonywania określonych robót (dźwigi, pogotowia techniczne - warsztaty, pomoc drogowa, żuraw samochodowy, pożarniczy, agregat elektryczno-spawalniczy, koparka, koparko-spycharka, ładowarka, do prac wiertniczych);
- - wykorzystywane do określonej działalności (ruchome ambulatorium, laboratorium techniczne, pojazd radiofoniczny, telewizyjny, kina i teatry objazdowe, wystawy, biblioteki, sklepy, bary, pojazd kempingowy, pogrzebowy).
Należy zauważyć, iż katalog możliwych specjalnych funkcji nie jest zamknięty.
Natomiast wszelkiego rodzaju furgony (uniwersalne, izotermiczne, chłodnie, lodownie, gaz), pojemniki (betoniarka, przewóz bitumu, cementu luzem lub sypkich artykułów spożywczych, asenizacyjny) oraz inne (do przewozu żywego, meblowe, konfekcyjne, piekarskie, pocztowe), cysterny (paliwa płynne, mleko, woda, drobiu i zwierząt, kabli, napojów, elementów budowlanych, kontenerów, pojazdów, do wywozu śmieci, utylizacyjne) nie mogą być uznane za pojazdy specjalne, ponieważ służą do przewozu ładunków.
Skraplarka – jako pojazd specjalny zdefiniowany jest jako samochód lub pojazd ciągniony wyposażony w zbiornik (cysternę) i sekcje dysz skraplających, wykorzystywany do transportu lepiszczy bitumicznych lub emulsji bitumicznej, ich podgrzewania oraz skraplania nimi powierzchni przy budowie i naprawie dróg o nawierzchni asfaltobetonowej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepis art. 42 ust. 1 u.t.d. nakłada na przedsiębiorców, a zatem także na skarżącą Spółkę obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych, a brak takiej opłaty jest sankcjonowany w art. 92 u.t.d. poprzez zobligowanie właściwego organu do nałożenia kary pieniężnej.
W tym miejscu należy podkreślić, że katalog wyłączeń z art. 42 ust. 1 ustawy miał charakter zamknięty, co oznacza, że pojazdy lub podmioty w nim niewymienione nie mogły korzystać ze zwolnienia z uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, chyba że są to podmioty, o których mowa w art. 42a u.t.d.
Pojazd specjalny (skraplarka) nie podlegał zatem wyłączeniu na podstawie wyżej wymienionych przepisów. Również nie podlegał wyłączeniu przedmiotowemu wskazanemu w art. 3 u.t.d. Oznacza to, że przedsiębiorca zobowiązany jest do uiszczenia opłaty tymże pojazdem po drogach krajowych.
Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż pojazd nie poruszał się po drodze krajowej wykonując funkcję specjalną (roboty drogowe), lecz wykonywał przewóz rzeczy (emulsja bitumiczna) związanych z wykonywaniem funkcji specjalnej. Kontrolowany pojazd, co wynika z jego definicji, może być wykorzystywany do transportu lepiszczy bitumicznych lub emulsji bitumicznej. Protokół kontroli wykazuje, że pojazdem tym była przewożona emulsja bitumiczna w ilości [...] kg. Niewątpliwie pojazd był przystosowany do przewozu rzeczy. Natomiast okoliczność, że pojazd ten był przystosowany do wykonywania innej funkcji nie zmienia faktu, że w momencie kontroli przewoził ładunek w postaci emulsji bitumicznej, która po podgrzaniu i wymieszaniu miała zostać użyta do skroplenia pod masę na terenie budowy w miejscowości Ujma. Potwierdza to okazany przez kierowcę do kontroli dokument - raport dzienny nr [...].
W tej sytuacji nie można twierdzić, że przewożona emulsja była częścią składową tego pojazdu specjalnego. Jeszcze raz należy zaznaczyć, że pojazd specjalny w momencie kontroli nie był użyty zgodnie z jego przeznaczeniem (roboty drogowe) w czasie przejazdu po drodze krajowej. Należy również wskazać, że funkcje specjalne polegają na wykonywaniu innych zadań niż przewóz osób lub rzeczy (np. wykonywanie czynności na drodze przez piaskarki czy pługi śnieżne, wykonywanie określonych robot drogowych przez dźwigi, pogotowia techniczne-warsztaty, pojazdy pożarnicze, kaparki, prowadzenie przy pomocy ruchomych pojazdów określonej działalności laboratoriów, kin objazdowych, wystaw czy bibliotek (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Komentarz praktyczny, Dom Wydawniczy ABC, 2002 r.) Naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego organu administracji traktowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził postępowanie dowodowe, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Zebrany materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W tej sytuacji, brak jest podstaw do zarzucenia organowi administracji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organy inspekcji transportu drogowego uwzględniły przy ocenie materiału dowodowego dokumenty w postaci dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz raportu dziennego.
Podsumowując, Sąd kasacyjny stwierdził, że stan faktyczny w sprawie został ustalony bez naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.