Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 979/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych.
Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U Nr 44, poz. 262), warunkiem przyznania jednolitej płatności obszarowej, a w konsekwencji również płatności uzupełniającej jest posiadanie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, utrzymywanych zgodnie z odpowiednimi normami. Stosownie do art. 143 b) ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. obszar użytków rolnych objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy czym wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych.
W sprawie skarżący w ramach jednolitej płatności obszarowej zadeklarował działki o łącznej powierzchni 31,73 ha, w tym: działkę [...], nr ewid. [...] o powierzchni 3,81 ha, działkę [...], nr ewid. [...] o powierzchni 2,35 ha, działkę [...], nr ewid. [...] o powierzchni 4,40 ha oraz działkę [...], nr ewid. [...] o powierzchni 21,17 ha. Natomiast w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu metodą teledetekcji stwierdzono, że łączny obszar działek rolnych kwalifikujący się do otrzymania pomocy wynosi 26,35 ha, w tym: na działce [...] – 3,58 ha, na działce [...] – 2,54 ha, na działce [...] – 4,40 ha, na działce [...] – 15,83 ha.
W ocenie Sądu pierwszej instancji weryfikacja danych obszarowych zgłoszonych działek rolnych następuje przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu metodą teledetekcji, a nie tylko na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż z protokołu z wykonanej kontroli na miejscu metodą teledetekcji jednoznacznie wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniach od 16 do 23 sierpnia 2007 r. przez firmę "[...]" spółka z o.o. w Ch. zostały wykonane zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale II – Kontrole dotyczące kryteriów kwalifikujących – rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., a ponadto w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię, na której spełnione zostały podstawowe warunki udzielenia pomocy finansowej – tj. obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 2 pkt 22 powołanego rozporządzenia.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, w toku postępowania administracyjnego udostępniano skarżącemu wyniki pomiarów działek, a także wyjaśniano, na czym polega zastosowana metoda pomiarów oraz na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości, jak również umożliwiono skarżącemu ustosunkowanie się do wyników kontroli. Do raportu z kontroli dołączono szkice kontrolowanych działek rolnych sporządzonych na wydrukach ortofotomapy obrazujących lokalizację przedmiotowych działek. Natomiast stwierdzone przez organy nieprawidłowości na powyższych działkach, uzasadniające wykluczenie części ich obszaru z płatności zostały zobrazowane na fotografiach załączonych do raportu z kontroli (znajdujących się w aktach administracyjnych dotyczących płatności rolonośrodowiskowych), z których wyraźnie wynika, że na części działek nr [...] i nr [...] występują zadrzewienia i zakrzaczenia, co potwierdza prawidłowość wyników kontroli zawartych w raporcie kontroli i opartych na nich ustaleń organów w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności.
W ocenie Sądu brak w aktach administracyjnych ww. wydruków ortofotomapy i fotografii przedmiotowych działek jakkolwiek stanowi uchybienie, to nie mogło jednak mieć ono wpływu na wynik sprawy. Dokumenty te, stanowiące załączniki do raportu z kontroli, który stał się również podstawą dla ustaleń w równolegle prowadzonej sprawie w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych dotyczącej tożsamych działek, znajdują się w aktach administracyjnych tejże sprawy, z którymi skarżący w toku postępowania wielokrotnie się zapoznawał osobiście bądź przez pełnomocnika.
W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły powierzchnie działek rolnych uprawnionych do płatności, uznając za miarodajne w tym zakresie wyniki przeprowadzonej w sprawie kontroli. Ponieważ powierzchnia działek rolnych podana we wniosku różniła się od powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu o 20,42 %, organy prawidłowo – działając na zasadzie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., przyznały jednolitą płatność obszarową do powierzchni stwierdzonej, pomniejszoną o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.
Natomiast w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej skarżący nie spełnił warunków przyznania tej płatności, wobec czego z płatności tej została wykluczona cała zadeklarowana powierzchnia zadeklarowanych działek, a w konsekwencji – z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, zastosowano sankcje wieloletnie na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
W tym zakresie w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie również odpowiada prawu.
Sąd, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) nie posługuje się pojęciem zielonki, lecz traw na trwałych użytkach zielonych, wskazał, że zgodnie z § 3 tego rozporządzenia płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 12 (tj. traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy), przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji WE nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005 r., str. 4 ze zm.).
Przepisy powyższego rozporządzenia posługują się zatem pojęciem traw na trwałych użytkach zielonych, określając rodzaje roślin objętych płatnością uzupełniającą, natomiast w zakresie szczegółowych warunków przyznawania przedmiotowej płatności uzupełniającej zachodzi konieczność odwołania się do zielonki jako przedmiotu umów lub deklaracji dostaw, o których mowa w powołanym przepisie. W tym zakresie samo rozporządzenie odsyła do aktów prawa wspólnotowego, a mianowicie: rozporządzenia Rady WE nr 1786/2003 z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. U. UE L. Nr 270, s. 114 ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji WE nr 382/2005 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005 r., s. 4 ze zm.).
Z rozporządzenia nr 1786/2003 - Preambuła (12), art. 10 lit. a i) oraz art. 12 wynika, że przedmiotem umowy między producentami a przedsiębiorstwami przetwórczymi jest zielonka. Z kolei w rozporządzeniu nr 382/2005 użyto pojęcie zielonki do zdefiniowania w art. 2 pkt 3 pojęcia "nabywcy pasz do suszenia i/lub rozdrabniania", wskazując, że jest nim osoba fizyczna lub prawna określona w art. 10 lit. c) ppkt iii) rozporządzenia WE nr 1786/2003, należycie zatwierdzona przez Państwo Członkowskie, kupująca od producenta świeżą zielonkę w celu dostarczenia jej przedsiębiorstwom przetwórczym.
Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. Nr 223, poz. 2221 ze zm.). Wprawdzie – jak słusznie zauważył skarżący – art. 34a) tejże ustawy wprowadzający definicję zielonki wszedł w życie dopiero z dniem 13 września 2008 r., a więc nie powinien stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że ustawa ta posługiwała się również pojęciem zielonki także przed wprowadzeniem jej definicji do treści ustawy, wskazując w art. 36 ust. 2 pkt 2, że w analizie ryzyka Prezes Agencji uwzględnia liczbę zawartych przez przedsiębiorstwo przetwórcze umów dostawy zielonki. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przedmiotem umowy między przedsiębiorstwem przetwórczym a rolnikiem jest zielonka (świeża). Stwierdzić zatem należy, iż rolnik otrzymuje płatności uzupełniające do traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, które w chwili dostarczenia je przedsiębiorstwu przetwórczemu stanowią zielonkę (świeżą).
Ustalając zaś znaczenie pojęcia zielonki przeznaczonej na susz paszowy, trzeba mieć na art. 1 rozporządzenia 1786/2003, który wyłącza z rynku suszu paszowego siano, kapusty pastewne oraz produkty zawierające siano. Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, składając wniosek o przyznanie płatności uzupełniających był on zobowiązany do dostarczenia firmie P. zielonki (świeżej). Powyższy obowiązek wynikał z powołanych przepisów oraz z samej umowy nr [...] z dnia [...].03.2007r. zawartej z firmą P., w której w par. 1 stwierdzono, że przedmiotem umowy jest uregulowanie zasad kontraktacji i rozliczeń za dostarczony towar w postaci zielonki z traw łąkowych (o wilgotności 12%-99%).
W konsekwencji zasadnie organy przyjęły, że podane przez P. terminy dostawy tj. [...], [...], [...] stycznia 2008 r. wskazują, że skarżący – ze względu na nasze warunki klimatyczne - nie mógł dostarczyć w tych dniach zielonki (świeżej). Należy także stwierdzić, że oprócz deklaracji zawartych w skardze, skarżący w żaden sposób nie wykazał, że "wywiązał się całkowicie" z wykonania umowy nr [...] zawartej ze spółką P. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji słusznie przyjęły, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znalazł zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. dotyczący wyjątków od stosowania wskazanych wyłączeń, gdyż skarżący złożył nieprawidłowy pod względem faktycznym wniosek o przyznanie płatności, przy czym nie wykazał, że nie jest winny tych nieprawidłowości.
Biorąc pod uwagę dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji niesłuszny jest również zarzut skarżącego o pozbawieniu go czynnego udziału w postępowaniu. Analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż strona i jej pełnomocnik byli powiadamiani o wszystkich ważniejszych czynnościach procesowych (w tym dowodowych), a organy udzielały im szczegółowych odpowiedzi na wszystkie ich pisma kierowane w toku postępowania. Ponadto skarżący miał możliwość zapoznawania się z materiałem sprawy i zajmowania stanowiska oraz składania wniosków dowodowych na każdym etapie postępowania, z czego wielokrotnie korzystał.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. G. i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców, warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego, w tym art. 34a w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2008 r. oraz art. 36 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.; rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz.U.UE L nr 270 z późn.zm.), w tym preambuły (12), art. 10 lit.a pkt i) i lit. c pkt iii) oraz art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz.Urz. UE nr L 61 z późn. zm), w szczególności art. 2 pkt 3, poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) naruszenie art. 28 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w jego błędnej wykładni, przez nie dostrzeżenie, że R. K. nie może dokonywać czynności w postępowaniu w imieniu Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.;
- 2) naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez wykazanie swojego umocowania - do dokonania tej czynności w imieniu strony przeciwnej - dokumentem, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.;
- 3) naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy, tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.;
- 4) naruszenie art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - wobec nie stwierdzenia czy pełnomocnik skarżącego był prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 in fine p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
- 5) naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez dołączenie odpisów załączników dołączonych do odpowiedzi na skargę dla doręczenia ich skarżącemu, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 in fine p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
- 6) naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez złożenie całości (kompletnych) akt postępowania administracyjnego, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 in fine p.p.s.a., bowiem strona została pozbawiona możności obrony swoich praw,
- 7) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c.- wobec nie rozpoznania przez Sąd zgłoszonych przez skarżącego w skardze z dnia 20 listopada 2009 r. dowodów w postaci: załącznika nr 1 – mapki działki numer [...], załącznika nr 2 – mapki działki numer [...] ze szkicami kontrolujących, dokumentu przyjecie zewnętrzne [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. firmy P. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.,
- 8) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. i art. 253 k.p.c.- wobec przyjęcia, że umowa nr [...] zawarta w dniu [...] marca 2007 r. na dostarczenie traw łąkowych na susz paszowy z P. I. sp. z o.o. z siedzibą w C., gmina Ch., dotyczyła kampanii 2006/2007, w sytuacji, gdy strona przeciwna nie zaprzeczyła prawdziwości tego dokumentu, ani też nie twierdziła, że zawarte w niej oświadczenie osób, które ją podpisały, od nich nie pochodzą
- 9) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. - wobec wydania wyroku na podstawie:
- - dokumentów nie zawartych w aktach sprawy administracyjnej, w szczególności na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., akt sprawy administracyjnej dotyczącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 r. ([...]),
- - niekompletnych akt sprawy administracyjnej,
- - dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, które nie zostały ani przez Sąd, ani też przez organy administracyjne dopuszczone jako dowód w niniejszej sprawie,
- 10) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7,9,15, 19, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić zdaniem autora skargi kasacyjnej szalę na korzyść skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.
Z uwagi na to, że skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym.
Odnosząc się do rozległych zarzutów procesowych należało je najpierw uszeregować, a następnie ocenić pod kątem ich charakteru. Chodzi o ocenę nieważności postępowania, pozbawienia wnoszącego skargę kasacyjną obrony jego praw, braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku dopuszczenia zgłoszonych dowodów przed sądem pierwszej instancji, wyrokowania bez kompletu akt sprawy, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność oceny nieważności postępowania. Chodzi o podstawy wymienione w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a., a więc udzielenie odpowiedzi na skargę przez zastępcę dyrektora organu jako nienależycie umocowanego (pkt 1 – 3), a także zbadania czy wnoszący skargę kasacyjną nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw (pkt 4 – 6).
Zarzuty powyższe nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy, że R. K. – zastępca dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działał w postępowaniu w imieniu organu administracji publicznej, nie zaś jako pełnomocnik tego organu, w oparciu o stosowne upoważnienie z dnia [...] lutego 2009 r., co spełnia wymogi określone w przepisie art. 268a k.p.a. Upoważnienie to dawało R. K. podstawę do załatwiania spraw w imieniu dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oznacza to, że zarzuty naruszenia 28 § 1 p.p.s.a., art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a., art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenie art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 4). Jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. był obecny osobiście R. G., który brał czynny udział w rozprawie. Pełnomocnik R. G. nie był obecny, jakkolwiek zgłosił swój udział w sprawie, składając w dniu [...] marca 2010 r. (zawiadomienie o rozprawie doręczone R. G. dnia [...] lutego 2010 r.) pismo procesowe, gdzie wskazał adres R. G., jako adres do doręczeń dla pełnomocnika. W tym stanie rzeczy i wobec braku wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 17 marca 2010 r., zarzucana nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) nie zachodzi.
Bezzasadny jest zarzut naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. (pkt 5 – 6) oraz art. 133 p.p.s.a. (pkt 9). W ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej podnosi, iż Sąd zaniechał wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (załączników do odpowiedzi na skargę oraz kompletnych akt administracyjnych), co zdaniem autora skargi kasacyjnej powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), bowiem strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Poza tym kwestionuje prawidłowość wypełnienie obowiązku orzekania w oparciu o akta sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a. Teza autora skargi kasacyjnej o pozbawieni możności obrony praw strony nie została jednak w najmniejszym stopniu skonkretyzowana w odniesieniu do domniemanego naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i w istocie jest całkowicie gołosłowna. Nie można przy tym pominąć tego, że R. G. brał aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, na każdym jego etapie i w kontekście tego zarzut skargi kasacyjnej jest niezrozumiały.
Jeśli zaś chodzi o kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej przez Sąd pierwszej instancji, to stwierdzić należy, że wyjątkowa wnikliwość tej kontroli, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spełnia wszelkie wymagania określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i w tym kontekście brak jest w skardze kasacyjnej stosownego (nawiązującego do istotnych okoliczności sprawy) uzasadnienia co do pominięcia przez ten Sąd dowodów, które w tych aktach nie zostały zgromadzone, a mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bądź nieuprawnionej oceny dowodów nie znanych stronie.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 236 k.p.c. i art. 253 k.p.c. (pkt 7 – 8). Wbrew podniesionym zarzutom Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego, w tym rozstrzygnięć co do wniosków dowodowych strony, o czym mowa w skardze z dnia 20 listopada 2009 r., aprobując poczynione ustalenia. W kontekście tego, niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c., poprzez nie rozpoznanie przez Sąd zgłoszonych przez skarżącego w skardze z dnia 20 listopada 2009 r. dowodów (załącznika nr 1 – mapki działki numer [...], załącznika nr 2 – mapki działki numer [...] ze szkicami kontrolujących, dokumentu przyjecie zewnętrzne [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. firmy P. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.).
Jakkolwiek załączniki takie zostały przedłożone wraz ze skargą, to wnioski dowodowe na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez skarżącego nie zostały złożone, zaś Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził z urzędu dowodów z tych dokumentów, nie mając takiego obowiązku. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Zarzut naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7,9,15, 19, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. także nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy procesowej, oddalając skargę, mimo uchybienia przez organ wymogom określonym w wymienionych wyżej przepisach. W ocenie skarżącego naruszenie przez Sąd wszystkich wskazanych wyżej przepisów nastąpiło poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, polegających na błędnym przyjęciu powierzchni łąk o nr [...] i [...]. Nie można się jednak zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że powierzchnia ich jest inna niż wynika to z weryfikacji kontroli na miejscu metodą teledetekcyjną, a nie na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, na które powołał się R. G. W skardze kasacyjnej autor skargi kasacyjnej także przyznał, że na działkach tych znajdują się zakrzaczenia i zadrzewienia, które nie są zaliczane do wymaganej powierzchni. Podobnie jak rów na działce o nr [...].
Nie są to nowe okoliczności. Fakty te były znane organom i Sąd pierwszej instancji w tym zakresie dokonywał oceny pod kątem wykazywanej powierzchni. Dał temu wyraz także w uzasadnieniu. Podnoszone zarzuty w niniejszym postępowaniu pokrywają się z zarzutami będącymi już przedmiotem prawidłowej oceny Sąd pierwszej instancji. Nowych zarzutów i ocen, jak też dowodów skarżący nie przedstawił. Istotnie, zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc nie ma ograniczeń co do rodzaju dowodów. Jednakże to na organie administracji ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, bowiem z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ale jednocześnie to organ określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy, mając na uwadze cele tego postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów administracji co do tego, jakie dowody były niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy, a jakie waloru takiego nie miały. Ocena ta nie budzi wątpliwości i nie została podważona przez autora skargi kasacyjnej, który szeroko opisując obowiązki organów administracji wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. pomija zupełnie motywy odmowy dopuszczenia dowodów przez organ administracji, które w sposób wyczerpujący wskazane zostały w wydanych postanowieniach dowodowych i decyzjach organów obu instancji.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 i 19 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu także uprawnienie do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji.
Przechodząc do kwestii oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzut ten, określony jago błędna wykładnia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów, odnosi się do: art. 34a (w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2008 r.) i art. 36 ust. 2 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców, warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego; rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz.U.UE L nr 270 ze zm.), w tym preambuły (12), art. 10 lit.a pkt i) i lit. c pkt iii) oraz art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz.Urz. UE nr L 61 ze zm.), w szczególności art. 2 pkt 3. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stosowanie tych przepisów do sytuacji, w której znalazł się skarżący.
Ocena tego zarzutu wymaga ustalenia normatywnego kontekstu, w jakim organy administracji stosowały prawo materialne, który w niniejszej sprawie jest szerszy, niż na to wskazuje autor skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 12, - a więc traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy - przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 cyt. rozporządzenia Komisji WE nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego. Odesłanie zawarte w tym przepisie do przepisów art. 14 i 15 cyt. rozporządzenia Komisji WE nr 382/2005 ma istotne znaczenie, bowiem zarówno z tych przepisów, jak i całego wspólnotowego kontekstu normatywnego wynika wprost, że określony tam system wsparcia rynku suszu paszowego służy osiągnięciu zakładanych w tym zakresie celów.
Nie jest to więc system służący podnoszeniu stopy życiowej producentów rolnych lecz system zapewniający realizację wspólnotowej polityki rolnej. Jednym z celów tej polityki jest wspieranie rynku suszu paszowego, a jednym z działań w tym obszarze – wspieranie produkcji świeżej zielonki, którą producent ma obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwom przetwórczym. Producent rolny, który chce być beneficjentem systemu wsparcia rynku suszu paszowego, musi realizować działania zgodne z regulacjami tego systemu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje zastosowany przez Sąd pierwszej instancji zabieg interpretacyjny, zmierzający do ustalenia zakresu obowiązków nałożonych na R. G., jako beneficjenta systemu wsparcia rynku suszu paszowego, w zakresie zdefiniowania pojęcia zielonki z traw łąkowych, który to towar był przedmiotem umowy nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. zawartej z firmą P., jako zgodny z celami określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.