Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 859/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1473/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2012 r.; w pkt 2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 16 listopada 2011 r. na terenie [...] w W. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki SEAT o numerze rejestracyjnym [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował Ł. O. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej stronie. Ustalono, że kasa fiskalna zamontowana w zatrzymanym pojeździe była zarejestrowana na Panią J. G. "G.". Z tego powodu stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była J. G., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "G.".

W wyniku oględzin pojazdu stwierdzono, że na pojeździe umieszczone były napisy: "646646 Przewóz Osób" i "646 Przewóz 646". Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna i protokół kontroli.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2012 r. nałożył na J. G. (dalej zwana skarżącą) karę pieniężną w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.).

W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Wskazała m.in., że kontrolowany pojazd istotnie nie był taksówką, gdyż na dachu pojazdu nie umieszczono lampy z napisem taxi, a ponadto pojazd nie był wyposażony w taksometr. Zdaniem skarżącej na pojeździe nie znajdowała się nazwa, adres ani numer telefonu strony.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., lp. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany GITD lub Organ) wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Organ wskazał, że dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. Celem regulacji z art. 18 ust. 5 u.t.d. było to, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu.

Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy GITD wyjaśnił, iż we wskazanej w niniejszej decyzji podstawie prawnej nie chodzi o dosłowne utożsamianie nazwy z firmą, pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze lub ewidencji. Co do zakazu umieszczania numeru telefonu przedsiębiorcy wskazał, iż numer ten nie musi być zarejestrowany na kontrolowanego przedsiębiorcę. Podniósł, że w omawianym przypadku na przedzie i po bokach pojazdu znajdował się napis "[...] Przewóz Osób [...]" i "[...] Przewóz [...]". Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma, więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 pkt b) u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "celem ww. przepisu jest, aby pojazdy wykonujące przewóz okazjonalny nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem byłoby zawarcie umowy przewozu", co w żaden sposób nie znajduje uzasadnienia w treści ww. przepisu, ani w treści ww. ustawy. Wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 pkt b) u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia znaczenia ustalonych w toku postępowania faktów według normy prawnej znajdującej zastosowanie w przedmiotowej sprawie, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony zmierzającego do ustalenia okoliczności mającej znaczenie w sprawie;
3. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezkrytyczne i niepotwierdzone oceną całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ustalenie, iż umieszczone na pojeździe oznaczenia: "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz Osób [...]", "[...]" i "[...]" są nazwą, adresem lub numerem telefonu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., a umieszczenie ww. oznaczeń na pojeździe upodabnia ten pojazd do taksówki i stanowi ominięcie przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że intencją ustawodawcy w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie jest całkowite wyeliminowanie z rynku usługi przewozu osób wykonywanej przez przedsiębiorcę innego niż taksówkarz, a jedynie umożliwienie potencjalnemu odbiorcy usługi przewozowej jednoznaczne odróżnienie przewozów wykonywanych przez taksówki od przewozów osób wykonywanych przez innych uprawnionych do tego przedsiębiorców. Celem tego unormowania jest umożliwienie potencjalnemu odbiorcy usługi przewozowej jednoznacznego odróżnienia przewozów wykonywanych przez taksówki od przewozu osób wykonywanych przez innych uprawnionych do tego przedsiębiorców. Tak rozumiany cel wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. zaspakaja zarówno interes taksówkarzy, którzy mają prawo do wyraźnego odróżnienia przewozów wykonywanych taksówką (w tym umieszczania oznaczeń na dachu pojazdu), jak i interes odbiorców usługi, którzy nie mogą być wprowadzeni w błąd co do treści nawiązywanego stosunku prawnego, jak i jego strony (czyli pewnych wymagań stawianych przez ustawę dokonującym przewozy w ramach taxi).

Zdaniem Sądu, kontrolowany pojazd marki SEAT nr rej. [...] taksówką nie był, albowiem nie spełnił wymogów zawartych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Z treści § 24 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że dopuszcza się stosowanie dodatkowych lamp z napisami określającymi firmę, jej telefon lub inne dane dodatkowo identyfikujące taksówkę, odpowiadających następującym warunkom:

1. 1) rozmieszczenie: na dachu, symetrycznie z lewej i z prawej strony światła z napisem "TAXI";
2. 2) barwa: biała lub żółta samochodowa;
3. 3) nie mogą one utrudniać czytelności i widoczności napisu "TAXI".

Ustawodawca zabraniając (art. 18 ust. 5 u.t.d.) przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą umieszczania (m.in.) na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, miał na celu (co wskazano wyżej) jednoznaczne odróżnienie taksówki od innych pojazdów, którymi wykonuje się okazjonalny przewóz osób. Przy czym, miało to być takie odróżnienie, które wyeliminuje możliwość wprowadzenia w błąd nabywcy usługi przewozowej, co do faktu, czy przewóz wykonywany jest przez taksówkę, czy też przez innego przewoźnika.

Zdaniem Sądu, najistotniejszą cechą odróżniającą taksówkę od innego pojazdu jest obligatoryjne wyposażenie jej w zainstalowaną na dachu dodatkową lampę z napisem "TAXI", co przewiduje przepis § 24 ust. 1 pkt 8 cytowanego wyżej rozporządzenia, a także zainstalowanie taksometru. Jedno z tych oznaczeń będzie wyróżniało pojazd z zewnątrz, a drugie wewnątrz pojazdu.

Z materiału fotograficznego wynika, że oznakowanie pojazdu, jako wykonującego usługę przewozu osób jest wyraźne i łatwo dostrzegalne dla potencjalnego klienta. Organy obu instancji podały, że samochód skarżącej był oznaczony w opisany sposób, lecz okoliczność tę całkowicie pominęły przy ocenie wystąpienia w sprawie podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe numeru telefonu przedsiębiorcy. Tymczasem kwestia ta jest istotna, gdy się uwzględni, że umieszczenie wspomnianego oznaczenia może być traktowane, jako zadośćuczynienie obowiązkowi odróżnienia pojazdów wykonujących przewóz osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.). W przypadku, gdy pojazd wykonujący przewóz osób jest wyraźnie oznaczony, konieczne staje się rozważenie, czy w ten sposób nie został osiągnięty cel ustawy, a tym samym, czy w istocie doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Powyższe uszło uwadze organów orzekających w sprawie.

Zdaniem Sądu, kontrolowany pojazd marki SEAT nie nosił jakiekolwiek cechy przypominające, czy też sugerujące transport drogowy osób taksówką, a wyraźne oznakowanie pojazdu napisem "Przewóz osób", sposób jednoznaczny - przy braku napisu "taxi", taksometru i lampy na dachu - wskazuje na przewoźnika innego niż taksówka.

Sąd zauważył, że w zaskarżonej decyzji GITD wyjaśnił, iż na podstawie prawnej, tj. w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. numer telefonu musi być zarejestrowany na kontrolowanego przedsiębiorcę. To twierdzenie nie zostało poparte żadnymi ustaleniami. Należy zauważyć, że brak jest w sprawie jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że oznaczenia umieszczone na kontrolowanym pojeździe zawierają jakikolwiek numer telefonu.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie wskazuje, aby na kontrolowanym pojeździe umieszczono nazwę przedsiębiorcy: "G." J. G., adres: ul. S., [...] P., bądź jakikolwiek numer telefonu. Umieszczone na pojeździe napisy "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz Osób [...]", "[...]" i "[...]" nie zawierają żadnego z ww. elementów objętych dyspozycją przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. o naruszeniu zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Nie można mówić w każdym przypadku umieszczenia na pojeździe oznaczeń zawierających numer telefonu. Nie chodzi tu bowiem o numer telefonu jakiegokolwiek przedsiębiorcy, lecz tego, który wykonuje przewóz okazjonalny i na którego w związku z naruszeniem zakazu ma być nałożona kara administracyjna.

W związku z tym, organy powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, by móc jednoznacznie stwierdzić, że umieszczony na pojeździe numer telefonu umożliwiał zamówienie usługi świadczonej przez skarżącą.

Sąd jednocześnie uznał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jednakże organy nie dokonały wszechstronnej oceny tych dowodów. Ponadto stanowisko wyrażone w decyzjach nie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD domagając się jego uchylenia w całości i zwrócenia sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły wszystkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, tj. nie przeprowadziły dowodów pozwalających na przyjęcie, że numer widniejący na kontrolowanym pojeździe był numerem telefonu należącym do skarżącej i umożliwiał zamówienie usługi świadczonej przez skarżącą, co dopiero naruszałoby zakaz wyrażony w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., podczas gdy przedmiotem naruszenia stwierdzonego przez organ i podstawą przypisania odpowiedzialności skarżącej nie było w żadnym razie umieszczenie przez nią na pojeździe numeru telefonu, ale innego z elementów zabronionych w drodze art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., tj. oznaczenia z nazwą tego przedsiębiorcy, którą skarżąca posługuje się w obrocie handlowym przy wykonywaniu usług, tzn. m.in. nazwy: "[...] Przewóz Osób [...]", co już samo w sobie mogło stanowić samodzielną przesłankę nałożenia kary przewidzianej pod lp. 2.9 załącznika nr 3 do u.t.d.; przy czym powyższe doprowadziło do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że materiał dowody zgromadzony w toku postępowania przez organy nie wskazuje na to, aby na pojeździe umieszczono nazwę przedsiębiorcy, za którą Sąd uznał wyłącznie firmę: "G." J. G., podczas gdy na pojeździe umieszczone były napisy wskazujące nazwę tego przedsiębiorcy, którą posługiwała się ona przy wykonywaniu usług, a która de facto pozwalała potencjalnym odbiorcom zidentyfikować skarżącą w obrocie handlowym, tj.: "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz Osób [...]", "[...]" i "[...]", i o której niewątpliwie mowa była w obowiązującym w dacie kontroli art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.
4. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy zastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9 załącznika do ustawy, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd, że przepis ten utożsamia nazwę przedsiębiorcy wyłącznie z jego firmą, a tym samym zabrania umieszczania na pojeździe wyłącznie oznaczeń odpowiadających firmie przedsiębiorcy, podczas gdy norma ta traktuje szeroko o nazwie przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, a przez którą należy rozumieć również takie oznaczenie przedsiębiorcy, którym posługuje się on przy wykonywaniu danego rodzaju działalności.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że – wbrew treści wyroku – przedmiotem naruszenia stwierdzonego przez organy, które następnie legło u podstaw nałożenia kary pieniężnej określonej pod lp. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie był w żadnym razie fakt umieszczenia przez przedsiębiorcę na pojeździe oznaczenia zawierającego numer telefonu skarżącej. Organy obu instancji wyraźnie wskazywały na to w uzasadnieniu swoich decyzji. Przedmiotem naruszenia było zaś stwierdzenie umieszczenia na pojeździe oznaczeń wskazujących na nazwę przedsiębiorcy. Wobec tego, Sąd I instancji zarzucając organom, iż nie zgromadziły materiału dowodowego wskazującego na umieszczenie na pojeździe numeru telefonu należącego do skarżącej, wyszedł niejako poza granice sprawy.

Powołując się na orzecznictwo NSA organ zwrócił uwagę, że na gruncie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się określeniem nazwa, a nie firma. Zatem nie musi to być nazwa, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Zakaz obejmuje bowiem umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie natomiast nazwa np. wpisana do rejestru.

Stąd też w ocenie organu, wbrew wywodom poczynionym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, pojęcia nazwy przedsiębiorcy, którym ustawodawca posłużył się na gruncie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie można utożsamiać wyłącznie z jego firmą ujawnioną w oficjalnym rejestrze. Wystarczy zaś, że z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż na pojeździe umieszczone zostało oznaczenie identyfikujące przedsiębiorcę w obrocie gospodarczym i wskazujące potencjalnemu odbiorcy świadczonych usług, jego faktycznego wykonawcę. Chodzi tu zatem o nazwę, którą przedsiębiorca posługuje się powszechnie przy prowadzeniu danego rodzaju działalności gospodarczej.

Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne nie budziły wątpliwości. W toku kontroli stwierdzono, że na pojeździe wykorzystywanym w okazjonalnym transporcie drogowym osób umieszczone były napisy "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz Osób [...]", "[...]" i "[...]". Biorąc pod uwagę całokształt ustaleń kontroli oraz charakter przewozów i przedmiot działalności prowadzonej przez stronę, organ uznał, iż celem takiego właśnie oznaczenia pojazdu było niewątpliwie umożliwienie potencjalnym klientom - pasażerom identyfikację pojazdu, a także przewoźnika będącego wykonawcą usługi transportu osób oraz jej charakteru.

Jednocześnie organ zauważył, że na gruncie innych spraw, w których kontroli poddane zostały pojazdy należące do skarżącej, w istocie o tożsamym stanie faktycznym, orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. nie pozostawiało wątpliwości, że taka właśnie ocena prawna wyrażona przez organy administracji jest wyłącznie właściwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli pojazdu, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabraniało się umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Zakazy te wprowadzono, z jednej strony, w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz z drugiej strony, w celu ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju wykonywanego przewozu. Istotą takiej regulacji było to, aby pojazdy wykonujące przewóz okazjonalny nie wyróżniały się względem pozostałych, a także i to, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, celem zawarcia umowy przewozu.

Umieszczenie na pojeździe numeru telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą oraz nazwy przedsiębiorcy jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie pojazdu jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego.

Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, umieszczenie na pojeździe oznaczenia "przewóz osób" w połączeniu z ciągiem cyfr "646", które nie stanowią numeru telefonu przedsiębiorcy (a jedynie jego fragment) nie może jeszcze - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - zostać uznane za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Należy zauważyć, że dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. i obecnie w myśl tego przepisu zabrania się umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi.

Zatem przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli pojazdu, zabraniał umieszczania w pojeździe wyłącznie oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy (por. np. wyroki NSA z 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 110/09 i z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 330/09).

Należy jednak podkreślić, że nie oznacza to, iż za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. organ może przyjąć zupełnie dowolne oznaczenie, które przedsiębiorca umieścił na pojeździe. W szczególności wydaje się, że nazwą taką nie mogą być oznaczenia "przewóz" lub "przewóz osób", bowiem odnoszą się one do rodzaju wykonywanych usług transportowych, a nie do konkretnego przedsiębiorcy. Niezbędne jest również wykazanie, że oznaczenie to (inne niż firma przedsiębiorcy), jest rzeczywiście nazwą, jaką ten przedsiębiorca nadał składnikom majątkowym swojego przedsiębiorstwa i się nią posługuje.

Zauważyć należy, że w znaczeniu potocznym nazwa oznacza wyraz albo połączenie wyrazowe oznaczające kogoś lub coś (http://sjp.pwn.pl/szukaj/nazwa). Dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r., a więc już po przeprowadzeniu kontroli pojazdu i po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w niniejszej sprawie, weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. rozszerzająca zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń o inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy. Dopiero od tego momentu zakazane jest więc umieszczanie innych oznaczeń, które – nie będąc nazwą przedsiębiorcy – mogą identyfikować przedsiębiorcę, np. w wyniku jednolitego oznaczania pojazdów lub ich jednolitej kolorystki. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w skardze kasacyjnej. Na aprobatę zasługuje natomiast wykładania art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. dokonana przez Sąd I instancji.

W konsekwencji powyższych uwag dotyczących interpretacji art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego związane z ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, w oparciu o który wydano decyzje administracyjne.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał wszelkie podstawy do stwierdzenia, że organy administracyjne powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, by móc jednoznacznie stwierdzić, że umieszczony na pojeździe numer telefonu umożliwiał zamówienie usługi świadczonej przez skarżącą. Skoro bowiem organy uznały, że umieszczone na pojeździe cyfry stanowiły numer telefonu umożliwiający zamówienie usługi świadczonej przez skarżącą, a stanowisko to kwestionowała strona wnosząc ponadto o przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, mając na uwadze doniosłe znaczenie tej okoliczności dla sprawy oraz przepisy prawa materialnego, trudno jest polemizować z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia.

W dalszej kolejności należy wskazać, że nazwą przedsiębiorstwa powinno być oznaczenie identyfikujące przedsiębiorstwo skarżącej. Oznaczenie to nie musi być identyczne z zarejestrowaną nazwą przedsiębiorcy, nie oznacza to jednak, że za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. można uznać zupełnie dowolne oznaczenie. Organy administracji przyjęły, że umieszczone na pojeździe skarżącej napisy "Przewóz Osób" i "Przewóz", występujące w połączeniu z ciągiem cyfr "646646" stanowiły przyjętą przez skarżącą na użytek wykonywanych przewozów nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Stanowiska tego nie podzielił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku. Nie podziela go również Naczelny Sąd Administracyjny.

Organy administracyjne obydwu instancji, dokonując oceny zebranego materiału dowodowego uznały, że umieszczone na pojeździe oznaczenia stanowiły oznaczenia zabronione w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że dla stwierdzenia naruszenia tego przepisu nie jest konieczne, aby elementy oznaczeń pojazdu pokrywały się dokładnie z nazwą przedsiębiorcy. Organy nie wskazały jednak, z jakich przyczyn uznały zwrot "646 Przewóz Osób 646" za nazwę przedsiębiorcy, który prowadzi działalność pod nazwą "G." J. G. Zasadne jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie wskazuje, aby na kontrolowanym pojeździe umieszczono nazwę przedsiębiorcy: "G." J. G., adres: ul. S., [...] P., bądź jakikolwiek numer telefonu. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że umieszczone na pojeździe napisy "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz Osób [...]", "[...]" i "[...]" nie zawierają żadnego z ww. elementów objętych dyspozycją przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. i nie świadczą o naruszeniu zakazu ujętego w tym przepisie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).