Uzasadnienie
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska) decyzjami z dnia 24 września 1998 r. ustalił dla K. S.A." w L. (zwanej dalej: K.) opłaty eksploatacyjne za II kwartał 1998 r. z tytułu wydobycia kopalin – koncentratu miedzi ze złóż: L.-M., P., R., S. W następstwie złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy wspomniane decyzje o ustaleniu dla K. S.A." w L. opłat eksploatacyjnych. Ostateczne decyzje Ministra Środowiska zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w L., jednakże Sąd wyrokiem z dnia 15 lutego 2000 r. oddalił jego skargi.
Od tego wyroku Prokurator Generalny złożył rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z 18 stycznia 2002 r. (III RN 190/00) uchylił powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, kierunkując dalsze postępowanie i formułując oceny prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu wyżej wspomnianych spraw wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. (sygn. akt II SA 656/02) uchylił zaskarżone decyzje. W następstwie tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Środowiska po ponownym rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy: Wójta Gminy L. z 14 października 1998 r., Wójta Gminy J. z 12 października 1998 r., Prezydenta Miasta L. z dnia 13 października 1998 r., Burmistrza Gminy P. z 12 października 1998 r., wydał w dniu 18 listopada 2002 r. decyzje o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], mocą których umorzył postępowania odwoławcze.
W jednakowo brzmiących uzasadnieniach tych decyzji Minister Środowiska stwierdził, iż postępowanie odwoławcze zainicjowane przez gminę należy umorzyć, ponieważ organy gmin nie są stronami postępowań w sprawie wymierzania opłat eksploatacyjnych. Posiadają jedynie interes faktyczny w uzyskaniu najwyższych wpływów z opłat eksploatacyjnych, a nie interes prawny, uzasadniający przypisanie im statusu strony w postępowaniu administracyjnym.
Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że Minister Środowiska wadliwie przyjął, że brak było wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu, podczas gdy w postępowaniu udział swój zgłosił i uczestniczył w nim prokurator. W ocenie prokuratora, z chwilą wniesienia pierwszej skargi w sprawie włączył się do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i przysługiwały mu prawa strony.
W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie podnosząc, że prokurator nie zgłosił udziału w postępowaniach z wniosków organów Gmin.
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r., wydanym w sprawie sygnatura akt 6 II SA 1795/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w L. uznając, iż skoro prokurator wstąpił do postępowania administracyjnego, to działał na prawach strony i obowiązywał go 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Skargi wniesione z uchybieniem terminu należało zaś odrzucić.
Od tego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zgłaszał swego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych, a zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 11/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podkreślił, że udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych. To prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu w całości czy w określonym jego stadium. Nie można przyjąć udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jedynie na podstawie stwierdzenia, że określony podmiot (prokurator) brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano wspomniany wyrok kasacyjny. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 53 § 1 p.p.s.a.) trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny, zaskarżony następnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 188 w związku z art. 183 § 1 k.p.a. polegającego na uznaniu, że poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi odpisu decyzji przez organ administracyjny stał się on podmiotem postępowania administracyjnego działającym na prawach strony. Prokurator sam decyduje bowiem o tym, czy będzie uczestniczył w danym postępowaniu administracyjnym.
Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność skargi, a zatem nie doszło do merytorycznego zbadania sprawy administracyjnej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 960/05 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2002 r. o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawach ustalania opłat eksploatacyjnych – oddalił skargi.
W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że prokurator nie skorzystał z prawa przysługującego mu z mocy art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a., nie wstąpił nigdy do postępowania administracyjnego i nie uczestniczył w nim na prawach strony w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodnie z którą gminy mają jedynie interes faktyczny w ustalaniu jak najwyższych opłat eksploatacyjnych.
Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. uchylając decyzje Ministra Środowiska nie odnosił się w ogóle do kwestii legitymacji procesowej gmin do zaskarżenia decyzji Ministra; wspomnianych kwestii formalnoprawnych nie rozważał również rozpoznający rewizję nadzwyczajną Sąd Najwyższy w swym orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00.
Odnosząc się do związania sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynności było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Sąd wskazał, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.
Sąd stwierdził również, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez sąd wyłącznie wykładni przepisów prawa materialnego (tj. wyrażenia oceny prawnej w zakresie wykładni samego prawa materialnego) i dokonania wskazań, co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził na koniec, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone decyzje z dnia 18 listopada 2002 r. nie dopuścił się naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym, albowiem nie dokonał oceny formalnoprawnej wbrew wytycznym sądu administracyjnego orzekającego w sprawie, ponieważ ten w ogóle nie wypowiedział się w zakresie legitymacji procesowej organów samorządowych.
W konsekwencji należy przyjąć, iż skoro Minister Środowiska prawidłowo stwierdził, że podmioty (organy samorządu terytorialnego), które wniosły środki zaskarżenia od decyzji organu administracji publicznej ustalających opłaty eksploatacyjne - nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w zakresie pkt 2 rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 8, art. 50 § 1 i 53 § 3 p.p.s.a. (poprzednio: art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. 95, Nr 74, poz. 368 z późn. zm./) w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2002 r. Nr 21, poz. 206) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że Prokurator nie może skutecznie zaskarżyć decyzji ostatecznej, utrzymującej w mocy decyzję pierwotną, z powodu jej niezgodności z prawem, w sytuacji gdy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskutek błędu organu w oznaczeniu stron postępowania, złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami Prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia w określonym terminie, skargi na każdą decyzję w sprawie indywidualnej, w tym decyzję ostateczną i nie ma żadnego znaczenia wskutek czego została ona wydana.
- 2. art. 153 p.p.s.a. (poprzednio: art. 30 ustawy o NSA) w zw. z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm) w zw. z art. 51, art. 52 i art. 21 ustawy o NSA (obecnie: 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a.) i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II S.A. 656/02 i poprzedzającym go wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00, mimo że oceny te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wskutek niczym nieuzasadnionego uznania, że organ i Sąd nie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, albowiem NSA rozpoznał sprawę tylko merytorycznie, dokonując wykładni prawa materialnego, podczas gdy z w)w przepisów, obowiązujących w dniu rozpatrywania skargi, wynika, że NSA nie był związany granicami skargi, że orzekał na podstawie akt sprawy, z których wynikało wskutek czego wydana została decyzja ostateczna i że był powołany do badania zgodności z prawem (legalności) przedmiotu zaskarżenia (decyzji) w jego całokształcie.
- 3. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, z przyczyn opisanych w pkt 1 i 2, że decyzje umarzające postępowanie odwoławcze są prawidłowe, podczas gdy organ winien wydać prawidłowe decyzje ustalające opłaty eksploatacyjne dla uczestnika ad. 1 zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wyroku NSA, a nie umarzać postępowanie odwoławcze albowiem przedmiotem postępowania było naprawienie niezgodnych z prawem decyzji, wydanych w sprawie indywidualnej, dot. uczestnika ad. 1 w zw. z zaskarżeniem jej przez podmiot uprawniony jakim jest Prokurator.
Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym niezgodnych z prawem decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy niezgodność ta została stwierdzona wyrokami SN i NSA uchylającymi decyzje ostateczne utrzymujące w mocy decyzje ustalające opłaty eksploatacyjne.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną K. S.A." w L., Minister Środowiska wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, natomiast Gmina L., Gmina P., Gmina J. oraz Gmina Miejska L. wniosły o uwzględnienie zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Uwzględniając powyższe uwagi należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206 ze zm.) i w związku z art. 151 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika aby Sąd ten stanął na stanowisku, iż Prokurator nie może skutecznie zaskarżyć decyzji ostatecznej, utrzymującej w mocy decyzję pierwotną, z powodu jej niezgodności z prawem w sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek błędu organu w oznaczeniu stron postępowania, złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie, podczas gdy zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami Prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia w określonym terminie skargi na każdą decyzję w sprawie indywidualnej, w tym na decyzję ostateczną i nie ma żadnego znaczenia wskutek czego została ona wydana.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2002 roku, wydanego w sprawie sygnatura akt II SA 656/02, uchylone zostały decyzje wydane przez organ odwoławczy, a tym samym sprawy powróciły na etap postępowania odwoławczego. Do rozpoznania pozostały odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (szczegółowo opisane w komparycji wyroku NSA z 29 maja 2002 roku). W wyniku powtórnego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - złożonych w trybie art. 127 § 3 k.p.a., decyzjami z dnia 18 listopada 2002 roku o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] Minister Środowiska umorzył postępowania odwoławcze w sprawach ustalenia opłat eksploatacyjnych. Oznacza to, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była ocena legalności wskazanych wyżej decyzji Ministra Środowiska z 18 listopada 2002 roku.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zwarte w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z 4 kwietnia 2005 roku sygnatura akt II GSK 11/05, iż udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych, a o tym czy w konkretnym postępowaniu bierze udział prokurator decydują określone okoliczności prawne. Odwołując się do wskazanego wyżej uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że z przepisów art. 182 k.p.a. i art. 183 k.p.a. wynika, iż udział prokuratora w konkretnym postępowaniu administracyjnym jest kwestią jego woli. Prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w określonym postępowaniu administracyjnym. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, tak jak udział każdego innego podmiotu, musi być wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału prokuratora w tym postępowaniu nie można co do zasady domniemywać.
Nawet więc doręczenie prokuratorowi zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego, czy doręczenie decyzji administracyjnej nie przesądza o uznaniu, że prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym. Należy pamiętać o modelu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, toczonego w odrębnym trybie przed właściwymi organami administracji publicznej, oraz o postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie odrębnych przepisów przed sądami administracyjnymi. Zarówno przepisy działu IV kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. zapewniają prokuratorowi czynny udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Natomiast sam fakt udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może decydować o tym, że tym samym prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej. Jeżeli więc stosownie do przyznanych mu uprawnień, prokurator wniósł skargę do sądu administracyjnego i w wyniku jej rozpoznania zapadł wyrok kasacyjny, to sytuacja taka nie daje podstaw do uznania, iż prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Już w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno na etapie postępowania przed organem wydającym decyzję w I instancji, jak i na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Będąc związany tymi ustaleniami faktycznymi trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż prokurator nie wykorzystał przysługujących mu uprawnień szczegółowo opisanych w art. 182 k.p.a. i art. 183 k.p.a. W tym stanie rzeczy poza sporem pozostaje okoliczność, iż wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw, złożone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. pochodziły od organów gmin, na których terenie znajdowały się złoża.
Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wymienionych wyżej norm p.p.s.a. Wskazane w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej przepisy postępowania, odnoszą się do uprawnień prokuratora związanych z jego udziałem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie zakwestionował tych uprawnień prokuratora.
Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 153 p.p.s.a. Z treści powołanego wyżej przepisu prawa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego, jako postępowania wywołanego wnioskami pochodzącymi od podmiotów nie posiadających legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze stron. Podkreślić należy, że zarówno Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2002 r. wydanym w sprawie sygnatura akt III RN 190/00, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2002 r. wydanym w sprawie sygnatura akt II SA 656/02 nie zajmowały się kwestią legitymacji gmin do składania wniosków w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Przedmiotem oceny ze strony sądów była wyłącznie kwestia wykładni przepisów prawa materialnego bez wnikania w zagadnienia odnoszące się do problematyki legitymacji do złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu prawa, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dokonywana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji obejmowała swym zakresem ocenę poprawności rozstrzygnięcia, które nie miało charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego.
Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy formułowaniu zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona składająca skargę kasacyjną winna powołać jako podstawę kasacyjną odpowiedni przepis prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych też względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisany wyżej zarzut odnosi się do naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 151 p.p.s.a. Oczywistym jest, iż Sąd I instancji oddalając skargi wniesione przez Prokuratora Okręgowego w L. uznał, iż rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego są zgodne z prawem. Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, że dla wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Sądu I instancji należy upatrywać podstawy prawnej wyłącznie w normie art. 151 p.p.s.a.
W sytuacji, w której brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie zachodzi podstawa do uwzględnienia zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W sytuacji, w której organ administracji publicznej nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, to tym samym nie stosował przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie obejmowało swym zakresem kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.