Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011r. o sygn akt I SA/Sz 726/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 15 maja 2009r. J. M. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009r., deklarując realizację:
- - pakietu P01b (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 25ha,
- - pakietu S02 w wariancie S02a02 (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 42,63ha oraz w wariancie S02b02 (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 31,35ha.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu K. wydał w dniu [...].04.2010r. decyzję w sprawie przyznania J. M. płatności rolnośrodowiskowych na 2009 w łącznej wysokości 32.197,40zł, w tym:
- 1) 21.850,40zł z tytułu realizacji na powierzchni 24,83ha pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie półnaturalne łąki dwukośne – P01b,
- 2) 8.151zł z tytułu realizacji na powierzchni 31,35ha pakietu rolnictwo ekologiczne w wariancie trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – S02b02.,
- 3) 2.196zł z tytułu realizacji na powierzchni 3,66ha pakietu rolnictwo ekologiczne w wariancie uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – S02a02.
Od powyższej decyzji J. M. złożył odwołanie, zarzucając organowi zastosowanie przepisów, które weszły w życie po złożeniu wniosku o przyznanie płatności oraz nie wykazanie które przepisy krajowe i unijne zostały naruszone.
Dyrektor [...] Odziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w całości podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że rozbieżności skutkujące pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowych w części dotyczącej wariantu P01b i S02a02 wynikają z różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy uznał, że wykaz rolników spełniających wymagania w zakresie produkcji ekologicznej jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę weryfikacji objętej wnioskiem działki rolnej pod względem jej identyfikacji i sprawdzenia powierzchni uprawnionej do dopłat. Zdaniem organu zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, prawidłowo zastosowano i zinterpretowano przepisy materialne i procesowe. Odnośnie naruszenia przez jednostkę certyfikującą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podniesiono, że organ odwoławczy nie jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad działalnością tego podmiotu, stwierdza jedynie, iż wykaz producentów, którzy w 2009r. spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym został przekazany Agencji zgodnie z obowiązującymi przepisami, w wymaganym terminie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. kwestionował zasadność podjętej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na decyzji nie odpowiadającej wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, błędną interpretację w zakresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z dnia 25 czerwca 2009r. naruszenie art. 6, 8, 9, 10, 11 oraz 12 k.p.a. poprzez nieudzielanie skarżącemu przez jednostkę certyfikującą jak i organ I instancji informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych odmowy przyznania dopłat za pakiety S02b02 w wariantach uprawy rolnicze oraz trwałe użytki zielone wobec przedstawienia opinii botanicznej w zakresie prowadzonych upraw na spornych nieruchomościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę wskazał, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego zostały dokonane zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego.
Tryb i zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz.1809 ze zm.), które w § 3 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2, § 3 ust. 3 zobowiązują wnioskodawcę do zadeklarowania działek rolnych ze wskazaniem faktycznej powierzchni ich użytkowania. Weryfikacja danych przez Agencję następuje na podstawie wszelkich dostępnych środków, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE L z dnia 31 stycznia 2009r.).
W celu zlokalizowania działki rolnej w przestrzeni i prawidłowego określenia powierzchni gruntów uprawnionej do dopłat wykorzystuje się System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) opracowany na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Technologia informacji geograficznej (GIS), umożliwia wykorzystywanie map i ortofotomap w postaci elektronicznej, w tym wykonanie pomiarów w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w trakcie obsługi wniosków.
Art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 dopuszcza wykrywanie nieprawidłowości za pomocą narzędzi informatycznych, w tym zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS.
W trakcie kontroli administracyjnej (z wykorzystaniem LPIS) na podstawie dokumentów złożonych z wnioskiem (obrys działki na załączniku graficznym), pisma jednostki certyfikującej E. P. Sp. z o.o. stwierdzono, że łączny obszar działek rolnych kwalifikujących się do otrzymania pomocy jest mniejszy od deklarowanego we wniosku z dnia 15 maja 2009r., różnica dla pakietu P01b wynosi 0,68%, dla pakietu S02 wariant uprawy rolne wynosi 0,2%, a w wariancie trwałe użytki rolne - 0,52%. Konsekwencją tych nieprawidłowości było zastosowanie art. 50 ust. 3 cyt. rozporządzenia, według którego, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw.
Zdaniem Sądu I instancji, zarzut nie wyjaśnienia sposobu ustalenia powierzchni działek oraz nie wykorzystania ewidencji gruntów jak i innych dowodów (opinii botanicznej) jest chybiony. Z uzasadnień organów administracji wynikało, że organy nie kwestionowały wiarygodności i mocy dokumentów złożonych do wniosku, w tym wypisów z ewidencji gruntów, z kolei skarżący nie kwestionował danych znajdujących się w systemie informatycznym, co pozwalałoby uznać, że są one nieaktualne i obligują organ do wykorzystania innych dowodów. Płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do powierzchni faktycznie użytkowanych. Sąd stwierdził, że metoda, którą wykorzystał organ do pomiaru powierzchni działek użytkowanych rolniczo jest dopuszczalna, w związku z tym brak było podstaw do żądania wykonania w tym zakresie pomiaru innymi metodami, zwłaszcza, że ich rezultat mógłby nie zadowalać strony.
W odniesieniu do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na niespełniającej wymogów k.p.a. decyzji jednostki certyfikującej Sąd wskazał, że agencja nie ma kompetencji do dokonywania własnych ustaleń w zakresie spełnienia warunków i wymagań dotyczących rolnictwa ekologicznego. Jednostka certyfikująca sporządza wykaz producentów rolnych, którzy spełnili określone wymagania według stanu na dany rok. W postępowaniu dowodowym jest to dokument urzędowy. Skarżący jak wynika z akt sprawy, nie przeprowadził dowodu przeciwko treści wykazu jednostki certyfikującej, natomiast starał się podważać jego zgodność z prawem, zarzucając wadliwość prawną i brak istotnych elementów w rozumieniu art. 107 k.p.a. Sąd uznał, że ocena podstaw prawnych i prawidłowości decyzji wydanej przez jednostkę certyfikującą w odrębnym postępowaniu nie stanowi przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/207 z dnia 28 czerwca 2007r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, podczas, gdy przepisy te nie obowiązywały skarżącego. Sąd I instancji nie dokonując kontroli decyzji jednostki certyfikującej doprowadził de facto do uznania, że prowadzenie upraw może mieć miejsce wyłącznie po dokonaniu zasiewów, a także do tego, że po skoszeniu i mulczowaniu trawy konieczne było jej zebranie z pola;
- 2) poprzez zaakceptowanie zastosowania nieobowiązującej w sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego ustawy z dnia 25.06.2009r. o rolnictwie ekologicznym poprzez przyjęcie, iż brak jest dopuszczalności kontroli ustaleń poczynionych przez jednostkę certyfikującą, na podstawie których ARMiMR wydała zaskarżone decyzje;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 15, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107, 127 § 1 i 2, 128, 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 231 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która nie zastosowała środka określonego w ustawie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej J. M. wyjaśnił, że postępowanie przed jednostką certyfikującą nie zostało jeszcze zakończone, o czym świadczy załączony do skargi wniosek o zmianę ostatecznych decyzji skierowany do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Jego zdaniem, jako producent wypełnił wszystkie nałożone na niego obowiązki do dnia 31.07.2009r. w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie nowych przepisów, tj. ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. obowiązującej od 7 sierpnia 2009r. w oparciu o które rolnikowi odmówiono potwierdzenia prowadzenia produkcji rolnej na 37,78ha w ramach pakietu S02a02 (z certyfikatem zgodności).
Sąd I instancji nie dostrzegł, że wobec treści art. 231 k.p.a. obowiązkiem organu było przekazanie wniesionej przez niego skargi do organu właściwego, zaś takich działań organ nie podjął. Skarżący w toku całego postępowania nie był należycie informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie był pouczany co do właściwości organów, a organy ARiMR i jednostka certyfikująca nie czuwały nad tym, aby z powodu nieznajomości prawa skarżący nie poniósł szkody. Należy zatem uznać, że wymienione organy nie stały na straży praworządności i nie podejmowały kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego.
Uwadze WSA uszło naruszenie przez organ art. 75 § 1 oraz art. 77 k.p.a. do którego doszło poprzez niedokonanie oceny "decyzji JC" i "wykazu producentów" w kontekście przedłożonej przez niego opinii botanicznej, potwierdzającej, że sporne działki były uprawiane rolniczo. Nadto Sąd w ogóle nie zbadał zarzutów dotyczących "decyzji" wydawanych przez jednostkę certyfikujacą.
Sąd I instancji wbrew normie zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zawęził ocenę zaskarżonych decyzji, pomijając kontrolę przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego i wydanych decyzji w ich całokształcie. Sąd także akceptował ustalony w sprawie stan faktyczny i treść decyzji, mimo iż organy obu instancji nie czyniły żadnych ustaleń istotnych w kontekście regulacji zawartej w ustawie o rolnictwie ekologicznym, pomimo stosownych zastrzeżeń skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając zgodnie z przepisami art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawę w granicach skargi kasacyjnej i biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 powołanego przepisu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów procesowych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury procesowej.
Z zestawienia treści zarzutu zawartego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia wynika, że dotyczy naruszenia przez WSA w S. dyspozycji normy art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia w toku postępowania art. 7, 8, 9, 15, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107, 127 § 1 i 2, 128, 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 231 k.p.a. polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż przyjęte przez organ powierzchnie działek objętych wnioskiem o płatności rolnośrodowiskowe w wyniku kontroli administracyjnej, są niewłaściwe. Dokonując weryfikacji wniosku w zakresie powierzchni działek zadeklarowanych do płatności organy powinny zastosować różne środki. Wobec zgłoszonych zastrzeżeń, co do prawidłowości dokumentu w postaci wykazu producentów spełniających wymogi dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym obowiązkiem organu było uwzględnienie dowodu z opinii biologicznej, która w jego ocenie potwierdza powierzchnię gruntu objętego produkcją ekologiczną.
W tym zakresie skarga kasacyjna polemizuje z ustaleniami faktycznymi organu dokonanymi przez organ podczas kontroli administracyjnej i nie wskazuje argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć te ustalenia. Organ zajął stanowisko, które zostało przyjęte przez Sąd I instancji i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono całkowicie prawidłowe.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wobec deklaracji realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne z certyfikatem zgodności, faktyczny obszar kwalifikujący się do płatności w tym systemie wymaga potwierdzenia, przy czym ocena spełnienia warunków i wymagań w zakresie rolnictwa ekologicznego dokonywana jest przez jednostkę certyfikującą, poprzez umieszczenie odpowiednich informacji w wykazie producentów.
Zarówno poprzednia ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) w art. 9 ust. 1 pkt 1, jak i aktualnie obowiązująca od dnia 7 sierpnia 2009r. ustawa z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116, poz. 975) w art. 17 ust. 1 pkt 1, zawierały takie samo uregulowanie odnośnie obowiązku przekazania przez upoważnioną jednostkę certyfikującą Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dnia 31 października każdego roku, wykazu producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej. Nowa ustawa w art. 30 określiła, że traci moc ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o rolnictwie ekologicznym i wchodzi w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2009r. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 31).
Brak jakichkolwiek przepisów przejściowych oznacza, że wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie płatności rolonośrodowiskowych na 2009r. organ I instancji był zobligowany do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Nowa ustawa w art. 17 ust. 3 określiła charakter wykazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 stanowiąc, że dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wykaz ten stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone i nie może być zastąpiony przez sporządzoną przez biegłego opinię biologiczną. Kwestionowanie spełnienia warunków i wymagań w zakresie rolnictwa ekologicznego objętych wykazem producentów nie może nastąpić na etapie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej przed organami ARiMR ze względu na odrębny przedmiot sprawy. Nadzór nad jednostkami certyfikującymi oraz nadzór nad produkcją ekologiczną sprawuje zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, a Główny Inspektor sprawdza prawidłowość działania jednostek certyfikujących w zakresie przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ust. 2 powołanego przepisu. Dopóki zatem wykaz producentów nie zostanie skutecznie podważony w postępowaniu przed organem właściwym do sprawowania nadzoru nad produkcją ekologiczną brak jest podstaw do badania zasadności jego sporządzenia przed organami ARiMR.
Skarżący jak wynika z treści skargi kasacyjnej dopiero na etapie jej wniesienia, podjął działania zmierzające do zmiany danych ujętych w wykazie producentów, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wpływu na skuteczność zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1a i b oraz w pkt 2 petitum skargi. Jak zostało wykazane powyżej kryterium spełnienia warunków i wymagań w zakresie rolnictwa ekologicznego nie stanowiło przedmiotu oceny w postępowaniu przed organami administracji, właściwymi w sprawach przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W związku z tym, Sąd I instancji nie ustalał "czy prowadzenie upraw może mieć miejsce wyłącznie po dokonaniu zasiewów i że po skoszeniu i mulczowaniu trawy konieczne było jej zebranie z pola". Nie mógł zatem w tym zakresie dokonać kontroli ustaleń poczynionych przez jednostkę certyfikujacą.
Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.