Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Starosta Inowrocławski, działając na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) cofnął diagnoście Z.P. uprawnienie o kodzie rozpoznawczym [...] do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. Sąd Rejonowy II Wydział Karny w Inowrocławiu przesłał zawiadomienie, z którego wynika, że wyrokiem z [...] października 2014 r. sygn. [...], wyżej wymieniony został uznany za winnego poświadczenia nieprawdy w dokumentach potwierdzających wykonanie badań technicznych i sprawność sześciu pojazdów, które faktycznie nie miały miejsca, za co został skazany na karę jednego roku pozbawienia wolności oraz karę grzywny. Wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności warunkowo zostało zawieszone na okres próby trzech lat. Wyrok ten uprawomocnił się [...] listopada 2015 r. i w zakresie dotyczącym W.C. został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. [...].
Powyższy wyrok stanowi w ocenie organu wystarczający dowód na okoliczność spełnienia ustawowej przesłanki, określonej w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, cofnięcia diagnoście uprawnień.
Z.P. wniósł odwołanie od tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że choć literalne brzmienie przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wiąże możliwość nałożenia wymienionej w nim sankcji z przeprowadzeniem przez starostę kontroli, to zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w omawianym przepisie nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania sankcji w postaci cofnięcia uprawnień.
Organ odwoławczy podniósł w związku z tym, że wyrok Sądu Rejonowego w Inowrocławiu II Wydział Karny z dnia [...] października 2014 r. sygn. [...], uznający skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu, w akcie oskarżenia, czynu, jednoznacznie wskazuje, że skarżący swoim działaniem spełnił warunek, o którym mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 prawa o ruchu drogowym.
Z.P. wniósł skargę na tę decyzję.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Odwołując się do art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym Sąd I instancji wskazał, że przesłanką cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badania technicznego jest stwierdzenie w czasie kontroli, iż wydał on zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie z stanem faktycznym lub przepisami.
W sprawie organy orzekając o cofnięciu skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów oparły się na wyroku Sądu Rejonowego w Inowrocławiu II Wydział Karny z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...], uznającym skarżącego za winnego przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za poświadczenie nieprawdy w dokumentach potwierdzających wykonanie badań technicznych wskazanych w wyroku pojazdów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II GPS 2/11, w której stwierdzono, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.
Powołując uzasadnienie tej uchwały, Sąd podniósł, że użyty w art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zwrot "w wyniku przeprowadzonej kontroli" odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale i jest nim związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że treść wyroku Sądu Rejonowego w Inowrocławiu II Wydział Karny z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...], uprawniała organ do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i uznania, że skarżący będąc diagnostą dokonał wpisów do dowodu rejestracyjnego pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Ponieważ zachowanie takie wypełnia dyspozycję art. 83 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, organ I instancji prawidłowo orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niewystarczającego rozważenia materiału dowodowego i niedokładnego wyjaśnienia sprawy, Sąd I instancji wskazał, że prawomocny wyrok karny, którego odpis włączono do akt postępowania administracyjnego i którym skazano skarżącego za przestępstwo fałszu intelektualnego, jest wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przesłanek cofnięcia diagnoście uprawnień. W tych okolicznościach nie było podstaw do przedłużania postępowania i przeprowadzania innych niż wyrok skazujący dowodów, skoro dowód główny i przesądzający o konieczności cofnięcia uprawnień znajdował się już w aktach sprawy.
W świetle powyższego za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Z.P. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawieszenia postępowania z urzędu albowiem w jego ocenie rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wszczętym z inicjatywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt III SA/Po 1167/15), który zwrócił się do TK z pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 84 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych – jest zgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji."
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wniosku o zawieszenie postępowania i przytoczonego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Jedynym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię. Wykładnia tego przepisu, choć początkowo wywoływała wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak wątpliwości te zostały ostatecznie wyjaśnione przez uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2012 r. sygn. akt II GSP 2/11 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej uchwale stanowisko, że: "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zwrotu "w wyniku przeprowadzonej kontroli" stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów.
Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zatem kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów, a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta stosownie do treści art. 84 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, a w art. 84 ust. 3 pkt 2 tej ustawy ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.
Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a elementami tego nadzoru są: nadawanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień. Dalej w uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić nie tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, ale także, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot na prawach strony (art. 182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokumentu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji.
Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zostało wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli, wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne, natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień.
Uchwałę tą i zawarte w jej uzasadnieniu wywody skład orzekający podziela i jest nią związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1518/14; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za błędne zatem należy uznać rozumowanie strony, iż w wyniku zmian legislacyjnych i nie do końca kompleksowej regulacji prawnej, wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście, w sytuacji gdy informacje o jego wadliwym działaniu pochodzą z innych źródeł niż przeprowadzona w stacji diagnostycznej kontrola.
Przyjęcie takiego poglądu powodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie spełniałby przewidzianej przez ustawodawcę funkcji zapobiegawczej i sankcyjnej. Fakt, iż jego celem jest odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności kontroli stanu technicznego pojazdów oznacza, że zawężanie – jak chce strona wnosząca skargę kasacyjną – w istocie uprawnień nadzorczych organu nie zasługuje na aprobatę. Nie budzi wątpliwości, że wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie.
Tym samym założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania danej osoby w toku kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy prowadzącego stację diagnostyczną, jest nie do zaakceptowania.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, uznając, że jest on bezprzedmiotowy bowiem Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt P16/16 umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia, Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, a także, że art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym musi być stosowany w sposób ścisły, po wnikliwym zbadaniu stanu faktycznego konkretnej sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.