Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 861/19

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę B. T. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 12 lutego 2018 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.; dalej jako: "u.ś.o.z"), ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2023 r. W w/w ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 2 369 398,37 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz maksymalną liczbę umów (tj. maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń) w wymiarze: 15. W postępowaniu złożono 10 ofert.

W dniu 18 maja 2018 r. Komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego. W wyniku przeprowadzonego postępowania do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrano siedmiu oferentów, wśród których brak było skarżącej.

Skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o unieważnienie postępowania ze względu na istotną zmianę okoliczności powodującą, że zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć lub (opcjonalnie) dokonanie korekty planu finansowego (zwiększenie wartości zamówienia) lub ogłoszenie konkursu uzupełniającego dla obszaru [...] – K., [...] – K.-P., Dzielnica [...], Dzielnica [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Zaskarżając szereg przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej wskazaną decyzję z dnia [...] września 2018 r.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie kwestionuje w skardze i nie kwestionowała w odwołaniu ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonanej przez Komisję oceny swojej oferty, przy czym wskazać należy, że skarżąca podała w ofercie, że nie spełnia warunku "Odrębna aplikacja służąca bieżącej rejestracji świadczeniobiorców droga elektroniczną ze zwrotnym, automatycznym wskazaniem terminu (pytanie ankietowe 1.3.2.2.) i wobec tego nie przyznano ofercie skarżącej w tym zakresie dwóch punktów. Skarżąca twierdziła natomiast, że wobec nieodrzucenia ofert świadczeniodawców, którzy podali w ofercie informacje nieprawdziwe dotyczące ww. pytania, nie została wybrana do zawarcia umowy. Podanie przez świadczeniodawców nieprawdziwych informacji i pomimo to nieodrzucenie przez Komisję ich ofert, skutkowało niezasadnym przyznaniem świadczeniodawcom wskazanym w skardze po dwa punkty za posiadanie spornej aplikacji, co miało wpływ na kolejność miejsca uzyskanego przez skarżącą w konkursie ofert.

Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o świadczeniach nie zawiera definicji pojęcia "nieprawdziwe informacje" (art. 149 ust. 1 pkt. 2), zaś orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który, aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. "Nieprawdziwość" musi zatem dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy".

Ponadto, Sąd pierwszej instancji pokreślił, że weryfikacja prawdziwości danych zawartych w ofercie odbywa się w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), co wynika z § 1 pkt. 3 tego aktu. Zgodnie z treścią § 17 pkt. 2 rozporządzenia, komisja konkursowa może w toku postępowania przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postepowania przez oferenta.

Weryfikacja w niniejszej sprawie polegała na skierowaniu do oferentów biorących udział w postępowaniu, co do których istniały wątpliwości w spornym w sprawie zakresie, wezwania do przedstawienia dokumentu potwierdzającego nabycie oprogramowania oraz umowy lub oświadczenia dostawcy oprogramowania dotyczącego funkcjonalności oprogramowania. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że dokonana przez Komisję weryfikacja a następnie ocena ofert złożonych w postępowaniu nie naruszyła zasady równości, o której mowa w art. 134 u.ś.o.z., gdyż organ stosował jednakowe wymogi w stosunku do wszystkich uczestników prowadzonego postępowania konkursowego. Wszyscy oferenci udzielili na wezwanie Komisji odpowiedzi świadczących o spełnieniu warunku, przedkładając żądane dokumenty i oświadczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji należało też podzielić stanowisko organu, iż brak było podstaw do kwestionowania prawdziwości danych dotyczących posiadania spornej aplikacji, przedstawionych w toku postępowania konkursowego przez oferentów, tj. dowodów nabycia spornej aplikacji oraz potwierdzenia jej funkcjonalności i w związku z tym stawiania zarzutu naruszenia przepisu art. 149 ust. 1 pkt. 2 u.ś.o.z. Komisja konkursowa dokonała oceny wszystkich ofert oraz złożonych w toku weryfikacji dokumentów (dowodów zakupu, oświadczeń dostawców spornego programu, oświadczeń oferentów) według tych samych kryteriów i zasad, znanych skarżącej i niezmienionych w toku postępowania. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wskazała na ustalone przez siebie okoliczności, które miały miejsce po zakończeniu postępowania konkursowego, tj. po dacie rozstrzygnięcia postępowania (art. 151 ust. 1 i ust. 2 u.ś.o.z).

Okoliczności te mają zdaniem skarżącej świadczyć o podaniu przez oferentów wskazanych w skardze nieprawdziwych danych co do warunku posiadania spornej aplikacji w dacie końcowej złożenia ofert tj. w dniu 28 lutego 2018 r. Zarzutu tego Sąd pierwszej instancji nie podzielił., Kwestionowanie wyników postępowania konkursowego na podstawie danych przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego i dotyczących jakichkolwiek okoliczności istniejących po dniu 28 lutego 2018 r., mających zdaniem skarżącej świadczyć o niespełnieniu przez wskazanych oferentów warunku posiadania spornej aplikacji w ostatnim dniu składania ofert, nie mogło w żaden sposób wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd. Ocena ofert dokonywana jest bowiem wyłącznie w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, a więc dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia. Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił wnioski dowodowe skarżącej.

Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można także czynić zarzutu Komisji, że przyjęła wadliwą metodę weryfikacji prawdziwości odpowiedzi udzielanych na pytanie nr 1.3.2.2., ponieważ możliwość żądania przez Komisję przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez oferenta wynika wprost z § 17 pkt. 2 rozporządzenia i metoda ta została zastosowana wobec wszystkich oferentów, co do których istniały wątpliwości dotyczące odpowiedzi na pytanie nr 1.3.2.2. Natomiast sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną w wyniku uruchomienia przez oferenta postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 154 u.ś.o.z., nie jest władny kwestionować przyjętej przez komisję konkursową metody weryfikacji prawdziwości i prawidłowości danych podanych przez oferenta w toku postępowania konkursowego, o ile komisja przeprowadziła tę weryfikację z poszanowaniem zasady równości ustanowionej w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.

Nie znalazły także uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 w związku z 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Zasadnie bowiem organ uznał, że przedstawiane przez skarżącą zapisy i wydruki nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Komisji. W przeciwnym razie doszłoby do nieuprawnionej, ponownej oceny złożonych i ocenionych przez Komisję ofert, czyli powtórzenia postępowania konkursowego w najistotniejszej jego części.

II

Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 176 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;
2. a) art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieodrzucenie ofert K. S., S. sp. p., J. T., K. O., M. D. oraz P. sp. z o.o., a to z uwagi na zawarcie przez nich w ofertach nieprawdziwej informacji o dysponowaniu odrębną aplikacją służącą do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym, automatycznym wskazaniem terminu (pytanie ankietowe 1.3.2.2.), podczas gdy takiej aplikacji obiektywnie nie posiadali w dniu złożenia oferty, a część z nich (tj. M. D., J. T.,K. O.) nie posiada jej nadal, już po dniu rozpoczęcia wykonywania umowy;
3. b) art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.
4. • statuującego zasadę uczciwej konkurencji, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że:
5. – metody komisji niepozwalające obiektywnie zweryfikować oświadczeń ofertowych, tj. w kategorii prawdy i fałszu, lecz zakładające tzw. weryfikację subiektywną, są dopuszczalne i nie zagrażają uczciwej rywalizacji. Tymczasem zadośćuczynienie tej zasadzie wymaga od komisji stworzenia takich mechanizmów weryfikacji prawdziwości złożonych w ofertach oświadczeń, aby nie dopuścić do tego, by nieprawdziwe deklaracje stanowiły podstawę do przyznania punktów;
6. – tolerowania praktyk polegających na deklarowaniu spełnienia warunku, który w rzeczywistości nie zostanie spełniony lub zostanie spełniony w bliżej nieokreślonym terminie późniejszym, przypadającym po dniu związania ofertą (albo nawet dopiero w toku wykonywania Umowy), co w istocie polega na zyskiwaniu czasu na wprowadzenie rozwiązań, którymi rzetelny oferent (jeśli deklaruje ich posiadanie) powinien dysponować już na dzień związania ofertą, nie narusza tej zasady;
7. • statuującego zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej jako: "umowa"), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady. Tymczasem jej naruszenie jest skutkiem niestworzenia mechanizmów uczciwej rywalizacji uczestników postępowania, polegających na przyjęciu rzetelnej metody weryfikacji prawdziwości odpowiedzi udzielanych m. in. na pytanie 1.3.2.2., co doprowadziło do bezpodstawnego przyznawania dodatkowych punktów podmiotom, które na dzień 28 lutego 2018 r. nie posiadały funkcjonalnej aplikacji, o której mowa w tym 2 pytaniu, a część z nich nie posiada jej dalej. W konsekwencji, w grupie podmiotów, które aplikacji tej nie udostępniły, większości z nich, mimo obiektywnego niespełnienia warunku przyznano dodatkowe punkty, a części (w tym skarżącej) nie, co zaowocowało nierównym traktowaniem oferentów będących w tej samej sytuacji faktycznej.
8. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pomimo jej wadliwości, a to wobec niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co przejawiło się m. in.:
10. – niezbadaniem kluczowej wątpliwości ciągle podnoszonej i dowodzonej przez skarżącą, a dotyczącej tego, czy wskazani przez nią konkurenci, według stanu na dzień 28 lutego 2018 r. (ostatni dzień składania ofert) rzeczywiście posiadali działającą (tj. funkcjonalną) odrębną aplikację służącą do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym, automatycznym wskazaniem terminu, czy też ich oświadczenia były pozorne w tym znaczeniu, że legitymowali się wyłącznie dowodem zakupu takiej aplikacji, a ona sama, do dnia 28 lutego 2018 r. nie była skonfigurowana z systemem oferenta, uruchomiona i prawidłowo działająca;
11. – niezbadaniem tego, jaki związek zachodzi między treścią ofert złożonych przez K. S. oraz S. sp. p., a zamieszczanymi przez K. S. ogłoszeniami o pracę, w szczególności czy zamieszczanie tych ogłoszeń wynikało z konieczności następczego dopełnienia warunków (w zakresie jakości i dostępności), które oferent zobowiązał się spełnić w złożonej ofercie;
12. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pomimo jej wadliwości, a to wobec przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że materiał ten nie może przysłużyć się rozstrzygnięciu sprawy, nie naświetla wątpliwości co do prawidłowości oświadczeń składanych przez konkurentów skarżącej, jak też, że nie może być podstawą dla reasumpcji wyników konkursu ofert, podczas, gdy z jego starannej analizy, w szczególności dowodów przedkładanych przez Skarżącą wynika, iż podmioty te nie dysponowały, a część z nich nadal nie dysponuje sporną aplikacją;
13. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku istoty zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej;
14. d) art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącej, zawartego w pkt 1 wniosków skargi, a naświetlającego fakt istotny, mianowicie że szereg wskazanych wyżej uczestników postępowania według stanu na dzień złożenia skargi nadal nie posiadało spornej aplikacji. Oddalenie wniosku dowodowego zostało opatrzone zastrzeżeniem zgłoszonym przez pełnomocnika skarżącej w trybie art. 105 p.p.s.a.;
15. e) art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia w całości.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. wydanej w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez skarżącą od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2018 r., wydanej w rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, stwierdził, że jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, odnieść należy do najdalej idącego, tj. naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. punkt 2c petitum skargi kasacyjnej).

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym przypadku sprzeciwie), stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. punkt 2a petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. (zob. punkt 2a petitum skargi kasacyjnej). Komplementarny charakter powyższych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Zarzuty skarżącej w tej kwestii sprowadzają się do naruszenia przepisów procesowych z uwagi na niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a polegających na niezbadaniu czy wskazani przez skarżącą oferenci posiadali według stanu na dzień 28 lutego 2018 r. działającą odrębną aplikację służącą do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym, automatycznym wskazaniem terminu, a także niezbadaniu tego jaki związek zachodzi pomiędzy treścią ofert o pracę umieszczanych na portalach społecznościowych, już po rozstrzygnięciu konkursu ofert, prawdopodobnie przez jednego z oferentów, a spełnieniem przez niego warunków dotyczących personelu.

Na wstępie należy zaznaczyć, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że zasadą jest, że weryfikacja prawdziwości danych zawartych w ofercie odbywa się w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, co wynika z § 1 pkt. 3 tego aktu. Zgodnie z treścią § 17 pkt. 2 rozporządzenia, komisja konkursowa może w toku postępowania przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postepowania przez oferenta.

Przepis ten stanowił zatem również dla komisji konkursowej w niniejszej sprawie podstawę weryfikacji prawdziwości odpowiedzi ankietowej na pytanie dotyczące spełniania przez oferentów warunku posiadania spornej aplikacji. Weryfikacja ta polegała na skierowaniu do oferentów biorących udział w postępowaniu, co do których istniały wątpliwości w spornym w sprawie zakresie, wezwania do przedstawienia dokumentu potwierdzającego nabycie oprogramowania oraz umowy lub oświadczenia dostawcy oprogramowania dotyczącego funkcjonalności oprogramowania. Skarżąca nie zadeklarowała w toku składania oferty, że spełnia warunek posiadania odrębnej aplikacji umożliwiającej elektroniczną rejestrację świadczeniobiorców ze zwrotnym potwierdzeniem, w związku z tym nie została poinformowana o przebiegu weryfikacji tak jak pozostali oferenci.

Jednocześnie należy, zaznaczyć, że wezwani do przedłożenia dokumentacji oferenci w konsekwencji spełniali powyższy warunek posiadania spornej aplikacji. Na wezwania organu, przedłożyli żądane dokumenty, natomiast oferent M. D. dokumenty te dołączył do oferty. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ prawidłowo dokonał procedury weryfikacji oświadczeń złożonych przez oferentów w trakcie postępowania konkursowego. Brak było podstaw do kwestionowania prawdziwości danych dotyczących posiadania spornej aplikacji, przedstawionych w toku postępowania konkursowego przez oferentów, tj. dowodów nabycia spornej aplikacji oraz potwierdzenia jej funkcjonalności. Komisja konkursowa dokonała oceny wszystkich ofert oraz złożonych w toku weryfikacji dokumentów (dowodów zakupu, oświadczeń dostawców spornego programu, oświadczeń oferentów) według tych samych kryteriów i zasad, znanych skarżącej z przepisów prawa, które pozostały niezmienne przez cały okres trwania postępowania konkursowego.

Dodać także należy, że w komisja konkursowa nie naruszyła jakichkolwiek przepisów postępowania konkursowego, także biorąc pod uwagę to, że okoliczności na które powołuje się skarżąca nastąpiły po zakończeniu postępowania i rozwiązaniu komisji konkursowej. W momencie, kiedy konkurs zostaje rozstrzygnięty, komisja nie jest bowiem uprawniona do podejmowania jakichkolwiek działań, zarówno do weryfikacji, czy oferenci posługują się aplikację służącą do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym, automatycznym wskazaniem terminu, czy też kwestii obsadzania podmiotów, które brały udział w konkursie właściwym personelem.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić w niniejszej sprawie zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny w sprawie został bowiem ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). Zaś całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowił podstawę do prawidłowego przeprowadzenia przez organy oceny, czy okoliczności mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie zostały udowodnione. (art. 80 k.p.a.)

W konsekwencji za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. (zob. punkt 2a petitum skargi kasacyjnej). Brak dopuszczenia dowodów przedstawionych przez skarżącą na okoliczności spełnienia przez pozostałych oferentów warunku z pytania nr 1.3.2.2.2 oraz prawdziwości oświadczeń K. S. co do posiadania deklarowanego potencjału kadrowego, mających miejsce już po zapadłym rozstrzygnięciu w postępowaniu konkursowym uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zgodne z przepisami prawa, w szczególności ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodzić należy się bowiem z Sądem pierwszej instancji, że zasadnie w tej kwestii organ uznał, że przedstawiane przez skarżącą dowody, tj. zapisy i wydruki nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia komisji. W przeciwnym razie doszłoby do nieuprawnionej, ponownej oceny złożonych i ocenionych przez komisję ofert, czyli powtórzenia postępowania konkursowego w najistotniejszej jego części.

Jak już wcześniej zostało wskazane, organ w postępowaniu administracyjnym bada jedynie działania podjęte przez komisję konkursową w toku postępowania konkursowego, w związku z tym nie mogą wpływać na ocenę działania komisji okoliczności majce miejsce już po wydaniu przez komisję rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym.

Nie mógł zatem odnieść także skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. skoro organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania a przeprowadzona z urzędu kontrola kwestionowanej decyzji nie wykazała takich naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego również uznać należało za bezzasadne, tj, naruszenie art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. (punkt 1b petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z (punkt 1a petitum skargi kasacyjnej).

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. W orzecznictwie NSA wielokrotnie prezentowano stanowisko, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Podkreślenia przy tym wymaga - a jest to nie mniej istotne z punktu widzenia oceny skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej - że w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który - tak jak w rozpatrywanej sprawie, to jest w związku z jego odmienną oceną, niż ta, której prawidłowość zaakceptował Sąd I instancji - sama strona skarżąca uznaje za miarodajny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II GSK 823/20; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2020 r., II GSK 949/20; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r. II FSK 2368/18).

Skarżąca w przypadku naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. (punkt 1b petitum skargi kasacyjnej) wskazała na jego błędną wykładnię. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Odwołując się do przedstawionej powyżej argumentacji dotyczącej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.134 ust.1 u.o.ś.z. jest całkowicie nieuzasadniony. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odnosi się do kwestii rozumienia przepisu. Uzasadnienie bowiem tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii stanu faktycznego i prawidłowości jego ustalenia. Brak jest zaś uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły, tym bardziej brak jest wskazania w jaki sposób należy rozumieć wymieniony w petitum skargi kasacyjnej przepis.

Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącej przywołany przez nią przepis materialnoprawny został w tej sprawie prawidłowo zinterpretowany, jak i zastosowany. Sąd pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywoływanego przepisu, ponadto trafnie wskazał, że w jego ocenie nie można czynić zarzutu komisji, że przyjęła wadliwą metodę weryfikacji prawdziwości odpowiedzi udzielanych na pytanie nr 1.3.2.2., ponieważ możliwość żądania przez komisję przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez oferenta wynika wprost z § 17 pkt. 2 rozporządzenia i metoda ta została zastosowana wobec wszystkich oferentów, co do których istniały wątpliwości dotyczące odpowiedzi na pytanie nr 1.3.2.2. Ocena ofert złożonych w postępowaniu nie naruszyła zasady równości, o której mowa w przedmiotowym artykule, gdyż podkreślić należy, że organ stosował jednakowe wymogi w stosunku do wszystkich uczestników prowadzonego postępowania konkursowego.

Wszyscy oferenci udzielili na wezwanie komisji odpowiedzi świadczących o spełnieniu warunku, przedkładając żądane dokumenty i oświadczenia. Komisja konkursowa dokonała oceny wszystkich ofert oraz złożonych w toku weryfikacji dokumentów (dowodów zakupu, oświadczeń dostawców spornego programu, oświadczeń oferentów) według tych samych kryteriów i zasad, znanych skarżącej i niezmienionych w toku postępowania.

Z powodów, o których była wyżej mowa również zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.z. (punkt 1a petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie. Odwoływanie się do okoliczności faktycznych dotyczących informacji o dysponowaniu odrębną aplikacją służącą do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym, automatycznym wskazaniem terminu nie może przynieść zamierzonego skutku w odniesieniu do zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.ps.a. Komisja konkursowa nie miała jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawdziwości złożonych oświadczeń oraz prawdziwości przedłożonych dokumentów. Komisja konkursowa działała na podstawie przepisów prawa. Dokonując oceny formalnoprawnej ofert oraz spełniania warunków dodatkowo ocenianych komisja konkursowa dokonała oceny w oparciu wyłącznie o dokumenty oraz oświadczenia załączone do oferty lub złożone w toku postępowania, wymienione w § 14 ust. 1 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ dokonał procedury weryfikacji oświadczeń złożonych przez oferentów w trakcie postępowania konkursowego w sposób prawidłowy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.