Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1988/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę A. T., uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. Ponadto Sąd zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten podzielił pogląd Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że wskazana wyżej decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznaniu skarżącemu płatności do działek rolnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zdaniem Prezesa ARiMR, organ wydający decyzję nie uwzględnił bowiem wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, Tom 44, str. 243; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 796/2004"), co rażąco naruszało art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podstawą faktyczną takiego stanowiska było stwierdzenie przez organ nadzorczy, że przyznając płatność do działki rolnej C (na którą składały się działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku o płatność powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,37 ha (działka nr [...]) oraz 0,50 ha (działka nr [...]), podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tych działkach ewidencyjnych wynosiła odpowiednio 0,36 ha i 0,48 ha.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu, organy administracji nie mogły stwierdzić nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.
W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji naruszały również przepisy postępowania, bowiem organy administracji wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie wadliwe zastosowały przepisy prawa, tj. stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., zamiast zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadzało się tylko do przytoczenia odpowiednich przepisów, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś uzasadnienie decyzji Prezesa ARiMR sprowadzało się do przytoczenia odpowiednich przepisów i faktów ustalonych przez ten organ.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. T., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 73/2009") oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzorczy stwierdził, iż organ I instancji w istocie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przyjął, że maksymalny kwalifikowany obszar jest tożsamy z powierzchnią określoną we wniosku rolnika i przyznał płatności do powierzchni zgłoszonej we wniosku. Przyznanie producentowi rolnemu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR płatności bezpośrednich na rok 2009 przy nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej winno prowadzić do wniosku, że decyzja przyznająca płatność została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazany błąd organu doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Zdaniem Prezesa ARiMR, taki stan rzeczy - będący konsekwencją nieprawidłowego zastosowania art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 - należy uznać za rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wydania decyzji unieważniającej decyzję o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2012 r. (nadanym po upływie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną) A. T. (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR i nieuwzględnianie zawartych w nim wniosków, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Naruszenie tych przepisów miało polegać na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o przyznaniu A. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że płatności przyznano do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).
Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów ARiMR stwierdzające, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organów ARiMR orzekających w niniejszej sprawie, decyzja o przyznaniu płatności dla A. T. za 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ winien badać stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy to postępowanie nadzwyczajne.
Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w [...] rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatności obszarowe na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Ostatnio powołany przepis stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, przy czym kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich.
Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 określa natomiast, że "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. - w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz – ewentualnie – do wznowienia postępowania administracyjnego.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że z decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. wynika, iż w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym kontrola administracyjna. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyraźnie stwierdził, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Zatem skoro przed przyznaniem płatności Kierownik biura Powiatowego ARiMR zweryfikował zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działek rolnych przeprowadzając kontrolę administracyjną z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, o jakim mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, to nie można przyjąć, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.
Wskazywane przez Dyrektora Opolskiego OR ARiMR oraz Prezesa ARiMR zawyżenie powierzchni działek ewidencyjnych, na których znajdowała się działka rolna C w stosunku do systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 – nie wynika ze znajdującego się aktach administracyjnych materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta nie wynika również w sposób oczywisty z treści samej decyzji o przyznaniu płatności. W takim przypadku nie można zatem mówić, że przyznanie płatności do całej zadeklarowanej działki rolnej C stanowiło efekt kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że ustalenie, iż płatność została przyznana do zawyżonej powierzchni działek, nastąpiło dopiero w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności. Przyznał to zresztą Prezes ARiMR w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzając, że "w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzorczy stwierdził, iż organ I instancji, w istocie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przyjął, że maksymalny kwalifikowany obszar jest tożsamy z powierzchnią określoną we wniosku rolnika i przyznał płatności do powierzchni zgłoszonej we wniosku". Tego rodzaju ustalenie mogłoby potencjalnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o ile spełnione zostałyby przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast samo stwierdzenie przez Prezesa ARiMR, że w przedmiotowej sprawie przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła, bowiem nie doszło do wykrycia żadnego nowego dowodu, który nie byłby znany organowi przy wydawaniu decyzji przyznającej płatność – nie może usprawiedliwiać bezpodstawnego prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
PG