Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1419/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Fundacji A. W. O. W. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zlecenia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
I
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1386/07, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej zwane SKO), pismem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], zleciło organowi I instancji Prezydentowi [...] W. – Biuru S. Konserwatora Zabytków przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie fotografii.
Skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła Fundacja A. W. O. W. będąca stroną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę odrzucił, uznając, iż jest ona niedopuszczalna.
Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) tej działalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.).
Kontrola ta ma charakter ograniczony, bowiem są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne,
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
- 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sąd I instancji wskazał, że przed przystąpieniem do badania legalności zaskarżonych decyzji (postanowień, innych aktów lub czynności) ma obowiązek zbadania, czy sprawa podlega jego kognicji. Miarodajne zatem jest ustalenie, czy zaskarżone pismo można uznać za decyzję, która jest aktem rozstrzygającym, co do istoty, indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej.
Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczące zlecenia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie fotografii miało na celu realizację treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 1386/07. Zdaniem Sądu pismo to nie miało charakteru władczego i nie było decyzją w rozumieniu przepisów art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), oraz nie służyły od niego środki odwoławcze przewidziane w k.p.a.
W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest warunkiem uznania takiego aktu lub czynności za podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o ten przepis.
Wobec powyższego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.
II
W skardze kasacyjnej Fundacja A. W. O. W. zaskarżyła w całości powyższe postanowienie.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
Powołując się na naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, iż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie ze skargi Fundacji A. W. O. W. na pismo SKO z dnia [...].03.2008 r. zlecające przeprowadzenie organowi I instancji dowodu z opinii biegłego, z tego powodu, iż pismem tym nie przekazano "uprawnień" podmiotowi skarżącemu i przyjęto, że stanowi to jedyną i wystarczającą przesłankę do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,
- 2. niezastosowanie art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i wydanie zaskarżonego postanowienia przed otrzymaniem kompletu akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało dowolną oceną złożonej skargi i ostatecznie jej błędną kwalifikacją i odrzuceniem,
- 3. niezastosowanie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. i niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu zarzutów podniesionych przez Fundację w złożonej skardze – co stanowi, iż Sąd nie zapoznał się z przedstawionymi zarzutami, nie odniósł się do nich i w swym rozstrzygnięciu nie orzekł w granicach sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, czy zaskarżona czynność organu administracji publicznej dotyczyła bezpośrednio Fundacji i nie rozważył, czy oprócz ewentualnych uprawnień podmiot ten został bezpośrednio obarczony obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Sąd nie odniósł się także do najważniejszej kwestii, czy pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego "dotyczyło" podmiotu, jakim jest Fundacja oraz czy związek ten zaistniał, czy był bezpośredni bądź pośredni, czy ustalał (odmawiał ustalenia), stwierdzał (odmawiał stwierdzenia) jakiekolwiek obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej, pismem skierowanym przez SKO do organu I instancji o powołanie biegłego w trybie art. 136 k.p.a. zostały nałożone także na Fundację bezpośrednie i bezwzględne obowiązki polegające na: udostępnieniu wszystkich zdjęć związanych z organami W. wykonanych przez kilka osób w ciągu kilkunastu lat oraz innych związanych z tym procesem materiałów i dokumentów fotograficznych, merytorycznej współpracy z wyznaczonym biegłym pod groźbą sankcji, ponoszeniu rosnących w sposób znaczący kosztów odsetek naliczanych od kwoty przeznaczonej do zwrotu.
Wspomniane pismo skierowane jest zatem również do stron postępowania i w pewnym zakresie nakłada na skarżącą obowiązki wynikające z władczego działania organu nakazującego przeprowadzenie postępowania dowodowego, przy czym obowiązki te nie wynikają wprost z przepisów prawa. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że zaskarżone pismo posiada wszystkie elementy niezbędne do uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to jest czynnością materialno-techniczną, która powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego w zakresie praw i obowiązków jej bezpośrednich adresatów. Pismo posiada walor wiążącego rozstrzygnięcia o obowiązkach w innej formie niż decyzja lub postanowienie.
W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie przeanalizował treści pisma pod kątem zabezpieczenia bezstronności postępowania biegłego, nie nakazał ewentualnych zmian w zleceniu, dając w praktyce nieograniczone uprawnienia organowi I instancji, zarówno co do osoby biegłego, sposobu, formy, czasokresu oraz metodologii jego pracy i wnioskowania.
Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie bez dowodów zawartych w aktach sprawy. Sąd przyjął za postawę rozstrzygnięcia jedynie pismo SKO z dnia [...] marca 2008 r., które nie zostało skonfrontowane z całością akt, których znaczna większość dotarła do Sądu I instancji już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a takie działanie narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że za podstawę orzeczenia przyjęto stan sprawy nieznajdujący odzwierciedlenia w komplecie akt sprawy. Sąd przyjął, że zaskarżone pismo jest wyrwaną z kontekstu czynnością materialno-techniczną, nie dotyczącą praw i obowiązków skarżącej. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niewielkiej ilości akt stanowiło rażące naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do skargi Fundacji i zawartych tam zarzutów, a jego uzasadnienie jest lakoniczne, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to nie zawiera również wywodów poświadczających dokonanie pełnej kontroli działalności organów administracji dokonanej przez Sąd I instancji w wyniku rozpatrzenia skargi sądowej zgodnie z wymogami art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pominął treść skargi i nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 78 i 80 k.p.a. Skarżąca nie kwestionuje konieczności powołania biegłego, kwestionuje jedynie nienależyte wykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r.
Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zasadności zlecenia przez SKO przeprowadzenia dowodu z biegłego z dziedziny fotografii Biuru S. Konserwatora Zabytków, która to jednostka jest stroną w sporze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Przed przejściem do omówienia przez NSA poszczególnych zarzutów kasacji należy przypomnieć najistotniejsze dla rozstrzygnięcia elementy stanu prawnego i faktycznego.
Z dołączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że z udziałem Fundacji A. W. O. W. toczy się sprawa dotycząca określenia kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej przyznanej Fundacji w związku z remontem zabytkowych organów W. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w W. z dnia 12 listopada 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 1386/07 kwota dotacji do zwrotu została określona decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r. Na skutek odwołania Fundacji, SKO w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło omawianą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i przeprowadzenia dowodu z biegłego. Na skutek skargi Fundacji, WSA w W. powołanym wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję II instancji, a w uzasadnieniu wskazał, że nie było potrzeby uchylania decyzji I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia jednego tylko dowodu z biegłego, gdyż organ II instancji może sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, przy czym może to także uczynić za pośrednictwem organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Wyrok ten uprawomocnił się.
SKO w W. rozpatrując sprawę ponownie, jako organ II instancji, (tzn. rozpatrując po raz drugi odwołanie Fundacji od decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu), pismem z dnia [...] marca 2008 r. zleciło organowi I instancji – Prezydentowi [...] W. – Biuru S. Konserwatora Zabytków, w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie fotografii. W omawianym piśmie SKO wskazało materiały, które powinien zbadać biegły oraz postawiło pytania, na które powinien odpowiedzieć biegły. Odpis pisma doręczono stronie, czyli Fundacji.
W doktrynie jest niesporne i wynika to wprost z treści art. 77 § 2 k.p.a., że dopuszczenie środka dowodowego następuje w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003 r., s. 388; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 r., s. 496-497). Postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks (k.p.a.) tak stanowi. K.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia dowodowego. Postanowienie dowodowe jest więc niezaskarżalne. Postanowienie niezaskarżalne, zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wynika z powołanych uregulowań wydawanie postanowień niezaskarżalnych jest odformalizowane. Jako przykład postanowienia niezaskarżalnego, oba powołane wyżej komentarze wymieniają właśnie przeprowadzenie dowodu z biegłego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", s. 725; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", s. 538).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontroli sądowej podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o dopuszczeniu dowodu z biegłego i zleceniu jego przeprowadzenia przez organ I instancji do żadnej z tych grup nie należy. Zatem, na postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu z biegłego nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 497).
W powołanym stanie faktycznym i prawnym nie ma wątpliwości, że treść pisma SKO z dnia [...] marca 2008 r. wskazuje jednoznacznie, iż jest to postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu z biegłego, o którym mowa w art. 77 k.p.a. W postanowieniu tym oznaczona jest data, organ, który je wydał, organ, do którego jest ono skierowane, a jego treść pozwala nadać kierunek dalszym czynnościom procesowym. Nienadanie postanowieniu nazwy "postanowienie" nie zmienia jego charakteru. Omawiane postanowienie, jak każde postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu, jest niezaskarżalne, zatem nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego, a jako niezaskarżalne nie podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość postanowień dowodowych podlega kontroli w ramach kontrolowania decyzji administracyjnej, która zostanie wydana po zakończeniu postępowania dowodowego i z uwzględnieniem jego wyników.
Mając na uwadze powyższe należy przystąpić do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Nie jest trafny pogląd kasatora, iż pismo z dnia [...] marca 2008 r. jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo nie jest postanowieniem kończącym postępowanie ani rozstrzygającym sprawę co do istoty. Jak wskazano wyżej, pismo to jest bez wątpliwości postanowieniem dowodowym, a na postanowienie dowodowe nie służy zażalenie. Postanowienie dowodowe nie mieści się zatem w granicach zakreślonych art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji, choć nie zakwalifikował należycie zaskarżonego pisma jako postanowienia dowodowego, to trafnie wskazał w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi, że zaskarżone pismo pozostaje poza zakresem działań administracji podlegających kontroli sądowej. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest więc uzasadniony, gdyż Sąd trafnie uznał, że zaskarżone pismo nie mieści się w granicach zakreślonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro pismo – postanowienie dowodowe nie podlega kontroli sądowej, to Sąd nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucając skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Omawiany zarzut kasacji jest więc nieusprawiedliwiony.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. i rozpoznanie sprawy bez kompletu akt sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok (zgodnie z art. 166 p.p.s.a. także postanowienie) na podstawie akt sprawy. W sprawie niniejszej akta przedstawione Sądowi, choć nie są pełnymi aktami dotyczącymi sprawy o zwrot dotacji, są wystarczające do oceny, czy zaskarżone postanowienie dowodowe organu II instancji podlega kontroli sądowej. Aby rozstrzygnąć o tej kwestii Sąd nie musiał dysponować pełną dokumentacją sprawy administracyjnej i nie naruszył prawa nie żądając dostarczenia dokumentów, które nie mogą mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia o charakterze czysto procesowym, a nie merytorycznym.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie polegało, zdaniem kasatora, na nierozważeniu zarzutów skargi postawionych przez skarżącą względem postanowienia dowodowego. Wskazać należy, że odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej wywołuje taki skutek, że Sąd nie może ustosunkować się do żadnych merytorycznych zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu, bowiem nie jest uprawniony do jego kontroli. Skoro Sąd I instancji zasadnie i zgodnie z przepisami prawa uznał, że kontrola sądowa zaskarżonego orzeczenia jest niedopuszczalna i istnieją podstawy do odrzucenia skargi, to nie wolno mu było rozpatrywać tej skargi merytorycznie. Zatem zarzut, że uzasadnienie postanowienia o odrzuceniu skargi nie zawiera merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów tej skargi jest chybiony.
Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.