Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1422/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o. o. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W dniu 4 stycznia 2010 r. organ ten wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa – Targówek wydał w dniu 20 stycznia 2010 r. zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego spółki A. A. Sp. z o. o. pismem z dnia [...] wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa – Targówek zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] wpłynęło – w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. powoływanej dalej jako u.p.e.a.) – pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa – Targówek z wnioskiem o zajęcie stanowiska odnośnie do podniesionych przez Spółkę A. zarzutów. Postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. wierzyciel – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - uznał jednak zarzuty dłużnika za bezzasadne.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 marca 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę A. Sp. z o. o. wskazał, że stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej właściwy do orzekania organ l instancji, z zastrzeżeniem pkt 4.
Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r., nr 125, poz. 1371 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym, wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego Główny Inspektor. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. nr 31, poz. 206), która w art. 2 pkt 2 stanowi, iż zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży.
Uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga przy tym, iż zgodnie z art. 93 ust. 1a, decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.
Sąd I instancji stwierdził, iż w tym świetle podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 3 listopada 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ l instancji. W ocenie Sądu, należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez ten organ spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie nie narusza art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1462 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej.
Zdaniem Sądu I instancji organy właściwie przyjęły, iż w sprawie znajduje zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału ze względu na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 listopada 2009 r. nakładająca na A. Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku doręczenia pełnomocnikowi strony tytułu wykonawczego Sąd stwierdził, że tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego, został doręczony stronie w dniu 25 stycznia 2010 r., czego dowodzi kserokopia dowodu doręczenia przesyłki poleconej nr 822062 znajdująca się w aktach administracyjnych. Pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu reprezentującemu stronę zostało złożone dopiero razem z zarzutami, które przesłano w dniu 3 marca 2010 r. W tym stanie rzeczy dopiero od momentu, w którym organ powziął wiadomość o zgłoszeniu się pełnomocnika, obowiązany był do doręczania mu pism wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym.
Odnosząc się do prawidłowości podstawy prawnej prowadzenia egzekucji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w tytule wykonawczym wystawionym w kontrolowanym postępowaniu jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji powołano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. Przywołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi – w ocenie Sądu –wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. Tak określona podstawa prowadzenia egzekucji podana jest w samej treści formularza tytułu wykonawczego. Egzekucja była zatem dopuszczalna jako prowadzona w związku z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 listopada 2009 r., z mocy której na zobowiązanym ciążył egzekwowany obowiązek.
Skargą kasacyjną z dnia 28 lutego 2011 r., A. Sp. z o. o. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy na podstawie którego przeciwko skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego do jego złożenia organu;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.) i c.) p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 6 ustawy o egzekucji w administracji, poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego jej pełnomocnikowi, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik Spółki A. wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
- 2. zasądzenie na rzecz A. Sp. z o. o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną podnoszono, że art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej znowelizował art. 51 ustawy o transporcie drogowym, co spowodowało, że tytuł wykonawczy pochodzi od organu nieuprawnionego do jego złożenia.
Autor skargi kasacyjnej argumentował, że od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Konsekwencją zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji na Wojewodę. Decyzje może zatem wydawać Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, o ile wydaje je w imieniu Wojewody. Pełnomocnik Spółki wskazywał, że do prowadzenia egzekucji uprawniony jest wyłącznie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, nie zaś ten, który upoważniony jest jedynie do ich podpisywania. Dodał również, że wierzyciel wystawił tytuł egzekucyjny i skierował sprawę do egzekucji, podczas gdy nie był do tego upoważniony, ponieważ podmiotem właściwym w tym zakresie był Wojewoda Mazowiecki.
Powołując się na orzeczenie SN z dnia 2 grudnia 1998 r., sygn. akt III RN 85/1998 autor skargi kasacyjnej wskazał, że brak właściwego tytułu wykonawczego stanowi o niedopuszczalności egzekucji (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Tytuł egzekucyjny musi być zatem wystawiony przez podmiot do tego upoważniony. Dodał on, że skoro egzekucja nie była dopuszczalna z uwagi na brak prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny powinien umorzyć postępowanie.
Główny Inspektor Transport Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art.174 p.p.s.a. jako podstawę skargi kasacyjnej można wskazać naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że w tym zakresie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.) i c.) p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 6 ustawy o egzekucji w administracji, wskazując, że do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż egzekucja administracyjna przeciwko spółce jest dopuszczalna mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, co w ocenie skarżącej spółki miało wpływ na wynik postępowania i powinno skutkować oddaleniem skargi.
W związku z powyższym podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby całkowicie inny. Tymczasem ze skargi kasacyjnej nie wynika jaki, możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało zasygnalizowane w petitum skargi kasacyjnej uchybienie w zakresie przepisów proceduralnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały całkowicie pominięte zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut za nieuzasadniony.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że sprowadzają się one w istocie do kwestionowania właściwości Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia 3 listopada 2009 r. o nałożeniu na Spółkę A. spółkę z o.o. kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda Mazowiecki, a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego.
Nie budzi wątpliwości okoliczność, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zmienił treść art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed nowelizacją przepis art. 51 ustawy o transporcie drogowym przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (poza Głównym Inspektorem Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego. Natomiast po nowelizacji tego przepisu opisane wyżej zadania wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej błędnie przyjęto, że opisana wyżej zmiana ustawodawcza oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. W omawianym zakresie należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej gdzie wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji konieczne jest między innymi zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Podniesiono także, że w obowiązującym podziale kompetencji nie było - w ocenie autorów projektu - przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego.
W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się między innymi do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno - kontrolnych. Konsekwencją przesunięcia zadań i kompetencji do samorządu województwa była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31 poz. 206 ze zm.) przewidziano, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Ponadto z art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowych, w wyniku których mają prawo do nakładania kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy także wskazać, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Przypomnieć również należy, że w art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 grudnia 2010 r., wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor transportu drogowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.