Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 844/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w dniu 1 grudnia 2008 r. strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Rozbudowa i modernizacja oczyszczalni ścieków B. w G. pracującej dla aglomeracji W.", złożonego w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, Priorytet III "Środowisko przyrodnicze", działanie 3.4 "Gospodarka wodno-ściekowa". Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. odrzucił powyższy wniosek. W dniu 20 stycznia 2009 r. wnioskodawca złożył protest do Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Rozwoju Regionalnego, który to wniosek został rozpatrzony negatywnie pismem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę na powyższe rozstrzygnięcie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nabór wniosków został ogłoszony w dniu 8 października 2008 r., zatem przed dniem wejścia w życie ustawy, która wprowadziła przepisy umożliwiające wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Z treści obowiązującego w dacie ogłoszenia konkursu art. 30 ust. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze. zm.) wynika, że wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, może złożyć pisemny protest. W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy procedurę wyboru projektu.
Jednocześnie w art. 37 ww. ustawy wskazano, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro mający zastosowanie w sprawie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu - wykluczał możliwość zastosowania regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie udzielania i ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego (art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), to sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Gmina W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) w zakresie, w jakim ogranicza kontrolę sądową rozstrzygnięć w sprawach ocen wniosków w ramach programów operacyjnych na lata 2007-2013 w konkursach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprawa z wniosku Gminy W. nie podlega kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy jest ona niezgodna z Konstytucją w zakresie w jakim ogranicza drogę sądową podmiotom biorącym udział w konkursach będących w toku, w dniu wejścia w życie ww. ustawy, a w wyniku tego:
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30c ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju poprzez uznanie, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu "Rozbudowa i modernizacja oczyszczalni ścieków B. w G. pracującej dla aglomeracji W." w ramach III Priorytetu Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego na ocenę dokonaną przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu i po otrzymaniu w dniu 3 kwietnia 2009 roku informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej od Ministra Rozwoju Regionalnego, nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W przekonaniu skarżącego art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności jest niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim ogranicza drogę sądową podmiotom biorącym udział w konkursach będących w toku. Skarżący wskazał na dotychczasową praktykę sądów, które zwracały uwagę, że w przypadku rozstrzygnięć o przyznanie dofinansowania projektów finansowanych ze środków UE zastosowanie znajdują w całości przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/2006, gdzie Sąd ten stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcia instytucji rozpatrującej wnioski w sprawie dofinansowania z funduszy unijnych podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że już przed nowelizacją ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju sądy administracyjne zważyły na wymóg kontroli sądowej działania administracji wydającej środki publiczne. W ocenie skarżącego nie może być inaczej w niniejszej sprawie. Skarżący podał, jak należy rozumieć, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, prawo do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty tej skargi nie są trafne.
Na wstępie należy zauważyć, że brak było podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) zwanej dalej ustawą zmieniającą, gdyż przepis ten jest klasycznym przepisem przechodnim, obowiązującym tylko odnośnie stanów faktycznych rozpoczętych przed nowelizacją i zawiera regulację typową dla zastosowania starych przepisów z chwili obowiązywania danego stanu faktycznego do tych stanów. Nowa procedura ma zastosowanie do stanu faktycznego powstałego w czasie jej obowiązywania i tę zasadę trudno uznać za niekonstytucyjną, skoro tak zadecydował ustawodawca, kierowany racjonalnymi względami.
Trzeba podkreślić, że dawne przepisy proceduralne ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) przed nowelizacją miały zastosowanie do konkursów ogłoszonych w okresie jej obowiązywania, nawet po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 7 listopada 2008 r., a to dlatego, że fundusze objęte tymi konkursami przewidziane zostały do rozdzielenia na ściśle określony okres i powiązanie konkretnych przepisów prawa z czasem rozdzielenia funduszu miało swój sens.
Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że procedura przyznawania określonych środków pomocowych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do czasu nowelizacji tej ustawy w listopadzie 2007 r. nie przewidywała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu do sądu administracyjnego.
Przepis art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu wyraźnie stwierdzał, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego.
Niewątpliwie zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a taki przypadek występuje w niniejszej sprawie, postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu, a zatem i przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miał w pełni w tej sprawie zastosowanie.
Jeśliby nie poddawać krytyce konstytucyjności przepisów proceduralnych omawianej ustawy z 6 grudnia 2006 r. w brzmieniu przed nowelizacją, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje dostatecznych podstaw do zanegowania ich z punktu widzenia przepisów Konstytucji RP, to każda inna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie wyłączył drogę sądowoadministracyjną dla spraw dotyczących konkursów ogłoszonych w czasie obowiązywania ustawy z 6 grudnia 2006 r., w brzmieniu przed jej nowelizacją z 7 listopada 2008 r.
Skarżący opiera swoją argumentację prawie w całości na kwestionowaniu konstytucyjności art. 14 ustawy zmieniającej i posługuje się uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 dotyczącą innej ustawy - z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju i wcześniejszego okresu 2004-2006.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielając poglądy wyrażone w tej uchwale uważa jednak, że nie odnosi się ona ani bezpośrednio, ani pośrednio do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie oraz do przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarówno przed nowelizacją tej ustawy, jak i po nowelizacji z 7 listopada 2008 r.
Podkreślenia wymaga, że ówczesna interpretacja przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach, nie pozbawiała jednocześnie w ogóle strony prawa do sądu, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z Konstytucją, ale spory w zakresie udzielenia dofinansowania dla programów polityki rozwoju toczyły się przed sądami powszechnymi.
Nie było to jednak najszczęśliwsze rozwiązanie legislacyjne skoro dokonano nowelizacji tej ustawy i wprowadzono procedurę odwoławczą do sądu administracyjnego, ale tylko dla spraw, które rozpoczęły swój bieg po nowelizacji, czyli bieżących, a nie zaszłych dotyczących innego okresu finansowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 14 ustawy zmieniającej i jej zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione i nie może być skutecznie zakwestionowane również z punktu widzenia art. 45 Konstytucji RP z przyczyn wskazanych wyżej.
Nie stwierdzono także naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 30c ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju, gdyż przepis art. 30c niniejszej ustawy nie obowiązywał w czasie ogłoszenia przedmiotowego konkursu i zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Wywody skarżącego odnoszące się do meritum sprawy udzielenia dofinansowania w ramach przedmiotowego programu operacyjnego musiały pozostać poza zainteresowaniem zarówno Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż sprawa ta została rozstrzygnięta przez sąd formalnie poprzez odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o zasadach polityki rozwoju i ustawy zmieniającej.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W rozpatrywanej sprawie przyczynę niedopuszczalności skargi stanowiły omówione wyżej przepisy proceduralne zawarte w obowiązujących aktach prawnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.