Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2007 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z wnioskiem o przyznanie na rok 2007 jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 11,66 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni 7,39 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) do powierzchni 3,28 ha.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał wnioskodawcy płatności w łącznej kwocie 7.134,47 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 3.515,96 zł do powierzchni 11,66 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 2.179,38 zł do powierzchni 7,39 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości 1.439,13 zł do powierzchni 3,28 ha.
W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. uchylił wskazaną decyzję i odmówił przyznania płatności na rok 2007.
Po uchyleniu powyższej decyzji przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G., organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. oraz odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na fakt, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że w 2007 r. wnioskodawca nie był posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku ani ich nie uprawiał. W związku z powyższym stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 170 poz. 1051 z 2008 r. ze zm.), płatności nie przysługują mu.
Ponadto, organ nałożył na wnioskodawcę sankcję w łącznej wysokości 7.134,47 zł, które będą potrącane z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G., po rozpoznaniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35 poz. 217 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach), rolnikowi przysługuje jednolita płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia Komisji WE Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. (Dz. Urz. L 345), utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W toku postępowania zostało potwierdzone, że skarżący od dnia [...] marca 2001 r. nie był użytkownikiem wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych, a zgodnie z zawartą umową dzierżawy to inny rolnik (K. T.) uprawia zadeklarowane grunty. Wobec powyższych ustaleń. Sąd uznał, że A. K. nie spełniał przesłanki posiadania gruntów rolnych, więc nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych za rok 2007.
Sąd wskazał, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej różnica powierzchni zadeklarowanej (11,66 ha) w stosunku do powierzchni stwierdzonej (0 ha) wyniosła więcej niż 50 %, więc zasadnie organ, na podstawie przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.), odmówił płatności i nałożył sankcję w wysokości 3.515,95 zł. W przypadku uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (7,39 ha), a stwierdzoną (0 ha) wyniosła ponad 50 %, więc Sąd uznał, że na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) prawidłowo odmówiono stronie przyznania płatności i nałożono sankcje w kwocie 2.179,38 zł. W wyniku stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (3,28 ha), a stwierdzoną (O ha) przekraczającej 50 %, na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organów w postaci nałożenia sankcji w kwocie 1.439,13 zł.
Następnie Sąd wskazał, że skoro w sprawie nie przyznano stronie jednolitej płatności obszarowej, nie został spełniony warunek zawarty w art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, jeżeli spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, WSA wyjaśnił, że pod pojęciem posiadania na gruncie ustawy o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, a nie jedynie posiadanie (nawet samoistne) w sensie cywilistycznym. Tym samym Sąd uznał, że przesłanki warunkujące przyznanie płatności określa akt prawny i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, ponieważ uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków.
W ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji wskazał jako podstawę prawną wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.), ponieważ do organu pierwszej instancji, po wydaniu decyzji przyznającej skarżącemu płatności, wpłynęła informacja, że skarżący wydzierżawił gospodarstwo rolne, co jest okolicznością w sprawie poza sporem. Wyszły wobec tego na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane organowi pierwszej instancji; zaistniała wobec tego przesłanka do wznowienia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) poprzez dokonanie błędnej kontroli działania organu administracji:
- 1. i stwierdzenie, iż organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia posiadani, w konsekwencji czego uznał, iż skarżący nie jest posiadaczem nieruchomości objętych wnioskiem, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena ta została dokonana bez uwzględnienia treści art. 336 i 337 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej Kc.), których analiza prowadzi do wniosku, iż zawarcie przez skarżącego umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego nie pozbawiło skarżącego przymiotu posiadacza;
- 2. dokonanie błędnej kontroli działania organu administracji poprzez niedostrzeżenie, iż organ dokonał naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 7 i ust. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ich zastosowanie odniosłoby ten skutek, że skarżący jako współposiadacz nieruchomości był uprawniony do dochodzenia dopłat, gdyż dzierżawca (współposiadacz) wyraził na to zgodę;
- 3. i niedostrzeżenie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 Kpa., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepouczenie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenia praw i obowiązków strony oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję spowodowało odmowę przyznania płatności bezpośrednich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem sprawę nie w jej całokształcie, jak ma to miejsce przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz wyłącznie pod kątem przepisów wskazanych w kasacji, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Z postawionych zasadniczych zarzutów kasacyjnych wynika, że jej autor zarzucając Sądowi przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwą odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., upatruje to naruszenie w pominięciu przez Sąd, przy objaśnianiu pojęcia posiadania, przepisów art. 336 i 337 Kodeksu cywilnego.
Zarzut nie może zostać uwzględniony. Po pierwsze, jak pokazuje lektura zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, uzasadniając podjęte orzeczenie, na stronie 6 i 7 obszernie odniósł się do kwestii posiadania, w tym również w kontekście przepisów prawa cywilnego, zatem już z samego tego względu stanowiska kasatora nie można podzielić. Ponadto zwrócić należy uwagę na sposób sformułowania skargi kasacyjnej w tej części, która z jednej strony zarzuca Sądowi odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a więc zarzuca naruszenie prawa procesowego, co z drugiej strony uzasadnia w istocie wadliwą wykładnią terminu zawartego w niepowołanym przez kasatora przepisie prawa materialnego, nieuwzględniającą wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego. Zakładając, że postawiony zarzut jest również zarzutem naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepis prawa materialnego naruszony poprzez wadliwą wykładnię zawartego w nim w nim pojęcia "posiadania", czego jednak nie uczynił, a co ze względu na wiążące Naczelny Sąd Administracyjny rygory wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia w istocie kontrolę kasacyjną w tej części.
Wskazać jedynie można, iż posiadanie działek rolnych przez składającego wniosek o płatność ONW jest jednym z warunków przyznania tej płatności zgodnie z 7 ust. 1 ustawy, którego niedochowanie przez skarżącego stało się podstawą niekorzystnej dla niego decyzji, a następnie oddalenia skargi. Jak bowiem ostatecznie uznał WSA, "A. K. nie spełniał przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego art. 7 ust. 1 ustawy i nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych za rok 2007". Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tego przepisu.
Zgodnie z kolejnym zarzutem kasacyjnym, Sąd I instancji wadliwie skontrolował zaskarżoną decyzję, błędnie odmawiając jej uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 ust. 7 i 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego niezastosowanie. Stosownie do treści wskazanych przepisów, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. Zgodę tę dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie wiąże się przede wszystkim z dokonanymi ustaleniami faktycznymi, a te w przedmiotowej sprawie nie są sporne. Wynika z nich, że skarżący jako właściciel i posiadacz samoistny zawarł na wskazany we wniosku o płatność grunt umowę dzierżawy z innym rolnikiem. W tej sytuacji, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zastosowanie znaleźć musiał przepis art. 7 ust. 7 i 8 cyt. ustawy, zgodnie z którym jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu.
Wreszcie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 Kpa. Autor skargi kasacyjnej uznał, iż Sąd wadliwie zaakceptował naruszenie przez organ przepisów procesowych przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, jak też nieudzielenie skarżącemu koniecznych pouczeń. Co do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, to w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych, trudno uznać, że obowiązkowi temu uchybiono. Jak wynika ze złożonej do Sądu skargi, a następnie ze skargi kasacyjnej kwestionowane były nie fakty, a jedynie odmienna była ich ocena. W przypadku gdy sfera faktów jest niesporna i ustalona w sposób zupełny, a więc dający podstawę do zastosowania przepisu prawa materialnego, niezasadne jest czynienie Sądowi I instancji zarzutu wadliwej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ w części postępowania dowodowego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, to zgodnie z jego treścią, organ udziela stronom niezbędnych pouczeń co do istotnych, ze względu na ich prawa i obowiązki, okoliczności faktycznych i prawnych wyłącznie na żądanie stron. Wymaga podkreślenia, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie jest poprawne, jak to czyni kasator, odwoływanie się w tej kwestii do przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, który wobec szczególnej regulacji, nie znajduje zastosowania. Poza tym, skarżący, zarzucając Sądowi naruszenie tego przepisu, nie uzupełnił zarzutu o naruszenie przepisu procesowego art. 133 § 1 p.p.s.a., ani nie wskazał z jakiego faktu niedostrzeżonego przez WSA, wywodzi obowiązek organu udzielenia mu pouczenia. Wreszcie, co ma zasadnicze znaczenie ze względu na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pouczenie co do obowiązku dołączenia zgody, o której stanowi art. 7 ust. 7 i 8 ustawy, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem nie ten przepis znajdował zastosowania w sprawie, a przepis art. 7 ust. 6 tego aktu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.