Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2156/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na Uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzając jednocześnie, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził koszty postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
J. S., wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w L. z wnioskiem o wydanie jej – na podstawie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Rada Izby Notarialnej w L., uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r [...] odmówiła wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej; p.n.) aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a w ramach szkolenia aplikant obowiązany jest do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 p.n.). Organizację aplikacji określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości "). Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia 18 września 2009 r. ustaliła program aplikacji.
Rada wskazała, że skarżąca nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium po II roku aplikacji przeprowadzonego w dniach 13-15 stycznia 2012 r. oraz z kolokwium poprawkowego, a tym samym nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej.
Skarżąca, w zażaleniu wniosła o uchylenie uchwały, potwierdzenie uprawnień do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w L.. Poinformowała, że Minister Sprawiedliwości w dniu 2 listopada 2011 r. złożył do Sądu Najwyższego skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r., skutkiem czego Krajowa Rada Notarialna, przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd Najwyższy, uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/83/2011, uchyliła uchwałę. Dodatkowo, podniosła, że podczas kolokwium po II roku aplikacji, ówczesny Prezes Rady Izby Notarialnej w L. oświadczył, że niezaliczenie kolokwiów nie będzie mieć żadnych negatywnych konsekwencji dla aplikantów.
Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 72 § 2 p.n. oraz art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego " dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji wiedzy nabytej przez aplikantów. Zdaniem organu, tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia. Ustawodawca nie unormował w szerszym zakresie kwestii owych kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 p.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oddano ustalanie programu aplikacji, a więc uchwała KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. ze zm. jest umocowana w wymienionych przepisach zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.
Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości. Z art. 74 § 2 ustawy wynika, że przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Osoba, która mimo faktu bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie "branie udziału w aplikacji" lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji sprawdzalne w trybie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości przez przeprowadzenie kolokwium/sprawdzianu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, nakazanie wydania żądanego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała na brak regulacji prawnych przyznania organom samorządu zawodowego notariuszy kompetencji analogicznych, jak organom samorządu innych zawodów prawniczych, sprawdzania w toku aplikacji przydatności kandydata na stanowisko notariusza. Jej zdaniem, kompetencji takich nie można domniemywać lub ich tworzyć przez uchwalanie aktów wewnątrzkorporacyjnych. Akty te (uchwały organów samorządu notarialnego) mogą być wydawane na podstawie umocowania ustawowego i nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wskazał, że spór pomiędzy stronami dotyczy tego jakie znaczenie, wagę i wpływ na obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej ma okoliczność niezdania kolokwium. W ocenie Sądu, stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, nie można podzielić, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd wskazał na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr VII/83/2011 r. z dnia 19 listopada 2011 r. Sąd I instancji zauważył, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. Sąd wskazał, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza (art. 72 p.n.). W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2).
Z treści § 2 powołanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Zdaniem Sądu I instancji, żaden z obowiązków wymienionych w rozporządzeniu nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr VII/84/2011 wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie, w § 3 i w § 6. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzanie tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, z przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.
Samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. Sąd podkreślił, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 poz. 1449) m.in. uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia. Sąd uznał, że o prawidłowości argumentacji Krajowej Rady Notariatu, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia należy zauważyć, iż z art. 73 ustawy - aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 2/10).
Pogląd, że "skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta, i jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu" można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie III ZS 2/10), organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa.
Krajowa Rada Notarialna, w skardze kasacyjnej z 13 marca 2013 r, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zakwestionowała w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2013 r. VI SA/Wa 2156/12, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),tj.
1) art. 72 § 1 Prawa o notariacie (tekst jedn. - Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.) poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza;
2) art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej. Ponadto autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w L. co do dalszego postępowania w sprawie;
2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w L. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, skoro ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. Uznanie inaczej - a tak czyni wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - prowadzi do pozbawienia wskazanych przepisów ustawy jakiegokolwiek ciężaru normatywnego. Nadto, Krajowa Rada Notarialna posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika także ze wskazanej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej, wynikającej z art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. Krajowa Rada Notarialna nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że WSA w W. nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej swojego wyroku. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń bez odniesienia się do każdego z nich z osobna, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wskazał w szczególności, w jakim sposób organ ma stwierdzić spełnianie przez skarżącą przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie. W szczególności w ramach wskazań o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie WSA w W. powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że J. S. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomiła się z czynnościami sądów. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia " odbycie aplikacji notarialnej.
Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Przepis ten stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Sąd sprowadził jednak "całokształt pracy notariusza" do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§ 1 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1).
Aplikacja notarialna jest jednakże rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72 c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:
- 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;
- 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;
- 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.
Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ustawy określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża więc pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.
Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot, nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.
Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej.
Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).
Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.
Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć tej sprzeczności Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Zdaniem Sądu, negatywny wynik kolokwium rodzi jedynie określony w § 6 pkt 16 uchwały KRN Nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej obowiązek powtórzenia kolokwium. Niestety Sąd nie poświęcił chwili uwagi wyjaśnieniu, czemu zatem służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium w sytuacji, gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji.
Stanowisko Sądu o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji, można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji.
Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.
Przedstawione wywody znajdują oparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr Vl!l/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione.
Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN. Uchwała KRN Nr Vlll/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust.
- 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr Vlll/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII//48/2009.
Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny.
Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.
W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.