Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę G. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kontrola przeprowadzona [...] lipca 2011 r. wykazała, że kontrolowany przewóz był przewozem na potrzeby własne przedsiębiorcy i był wykonywany bez wymaganego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i umorzył prowadzone postępowanie w sprawie wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz nałożył na przedsiębiorcę G. C. karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu materiał dowodowy pozwolił stwierdzić, że zostały spełnione warunki do uznania kontrolowanego przewozu jako przewozu wykonywanego przez przedsiębiorcę: G. C., na potrzeby własne w myśl art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.). Skoro wykonywany był niezarobkowy przewóz na potrzeby własne, to kierowca był obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, czego nie uczynił w trakcie kontroli ani w trakcie dalszego postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że wykonywany był przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Organ wskazał, że w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął kwestie międzyczasowe. Zgodnie bowiem z art. 10 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r., stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.
Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym regulującego kwestie intertemporalne obowiązywania przepisów, stosując na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. dzień [...].02.2012 r. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym tym przepisom przez przepisy ustawy z dnia 16 września 2011 r.
WSA oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd stwierdził, że w dacie kontroli wysokość kary za przejazd na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia wynosiła 2.000 zł według brzmienia załącznika nr 3 do u.t.d. Organy orzekały już po wejściu w życie nowego brzmienia tego załącznika podwyższającego karę do 8.000 zł. Zmiana przepisów nastąpiła zatem w trakcie postępowania. Zauważyć jednak należy, że organ nie miał wyboru i nie mógł zastosować zasady lex severior retro non agit, bowiem można się do niej odwołać wyłącznie w sytuacji nieuregulowania przez ustawodawcę zagadnień intertemporalnych związanych z wejściem w życie regulacji surowszych dla strony jeszcze przed orzeczeniem co do jej praw i obowiązków.
Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. z 1 stycznia 2012 r. przepisy ustawy transportowej w brzmieniu nadanym nowelizacją stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 01.01.2012 r.).
Zdaniem Sądu I instancji art. 10 ustawy nowelizującej z 16.09.2011 r. nie budzi wątpliwości, także z punktu widzenia regulacji konstytucyjnych. Niewątpliwie w jednym można skarżącemu przyznać rację, a mianowicie w tym, że dopuszczając się przewozu bez wymaganego zaświadczenia nabył w pewnym sensie "prawo do ukarania karą w wymiarze obowiązującym w dacie czynu", czyli w kwocie 2.000 zł. Zauważyć jednak należy, że nawet Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że nakaz ochrony niewadliwie nabytych praw obywateli nie ma charakteru absolutnego i dopuszcza – w określonych sytuacjach – odstępstwa od tej reguły w praktyce ustawodawczej. Konieczne jest wówczas zachowanie warunku, aby zmiana prawa dotychczas obowiązującego, pociągająca za sobą skutki niekorzystne dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, czyli z wprowadzeniem przepisów przejściowych lub vacatio legis w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia), skuteczność dokonanych czynności procesowych oraz organy właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw.
Zdaniem Sądu takim przepisem przejściowym jest właśnie art. 10 ustawy nowelizującej u.t.d., który normatywnie rozstrzyga kwestie związane z wejściem w życie nowych regulacji w trakcie postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, wszczętego na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących i łagodniejszych dla skarżącego. Ten zastosowany w sprawie niniejszej, normatywny sposób rozwiązania przez prawodawcę kwestii związanych z wejściem w życie ustawy surowszej jest zatem, jak to Trybunał Konstytucyjny wskazał, dopuszczalny w praktyce prawodawczej. Nie budzi on również wątpliwości konstytucyjnych i nie wymaga prokonstytucyjnej wykładni nadającej mu inne brzmienie niż to, które wynika z jego wykładni gramatycznej.
Sąd zauważył, że wynik wykładni, której domaga się skarżący, musiałby prowadzić do zakwestionowania aktualnego i jednoznacznego brzmienia przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, bowiem aby mogła być mu wymierzona kara 2.000 zł - przepis ten należałoby rozumieć jako mający zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 01.01.2012 r. Takiej wykładni sąd dokonać nie może, bowiem byłaby to wykładnia prawotwórcza, do której nie jest uprawniony.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. Zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 92a ust. 6 u.t.d. oraz l.p.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d., w brzemieniu nadanym przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie u.t.d. oraz niektórych innych ustaw, które obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 16.09.2011r. w sprawie zmiany u.t.d., polegającą na uznaniu, że zachodziła podstawa do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości obowiązującej w dacie orzekania, a nie kary obowiązującej w dacie zdarzenia. Ta błędna wykładnia ww. przepisów niezgodna z konstytucją i przepisami unijnymi poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego przyjęcia, iż kara pieniężna powinna być nałożona w wysokości ustalonej w dacie obowiązywania nowej ustawy, a nie w wysokości obowiązującej zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami w dacie zaistnienia zdarzenia. Tym samym poprzez błędne odczytanie zakresu obowiązywania art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. w związku z przepisami materialnymi art. 92a ust. 6 w zw. z l pkt. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. dokonał równie błędnej jego wykładni i nie zastosował normy właściwej do nałożenia kary pieniężnej, tj. art. 92 pkt 4 w zw. z pkt l.4.załacznika do u.t.d. z dnia 1 stycznia 2012 r. (Dz.U.2011.159.945 - zm.). W następstwie wskazanego uchybienia doszło do przełamania fundamentalnego w warunkach demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zakazu działania prawa wstecz;
- 2) przepisów postępowania, które istotnie wpłynęło na wynik sprawy, w tym przede wszystkim art. 1 § 1 i 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 16.09.2011 r. w sprawie zmiany ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454) oraz z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął stanowisko organu administracyjnego za własne, wbrew dyrektywie proceduralnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w dniu [...] lipca 2011 r. na potrzeby własne, bez wymaganego zezwolenia, w wysokości 8.000 zł, stanowił art. 92a ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz l.p. 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1b ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454), która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2012 r. i na podstawie art. 10 tej ustawy miała zastosowanie w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12 stwierdził, że art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (...) w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W sprawie zaś było bezsporne, iż w chwili wystąpienia zdarzenia, tj. [...] lipca 2011 r. kara za wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia była niższa od kary obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania, gdyż wynosiła 2.000 zł – zgodnie z art. 92 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o transporcie drogowym i załącznikiem lp. 1.3 do tej ustawy.
W tej sytuacji wobec orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a., gdyż w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.