Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 111/08 oddalił skargę K.W. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] stycznia 2008 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. przyznał K.W. (dalej: skarżący) płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2007, płatność z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), w wysokości zgodnej z wnioskiem złożonym przez skarżącego. Organ przyznał również płatność zwierzęcą (PZ), jednakże naliczył ją do powierzchni 5,42 ha, nie zaś do wnioskowanej powierzchni 23,44 ha. Jako podstawę prawną PZ wskazał § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARMiR w O., orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje jeżeli: 1) rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła, owiec lub kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych gruntów zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. PZ przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność, o której mowa w ust. 3 pkt 2.
Organ wskazał, że przepisy w stanie prawnym sprzed 18-go kwietnia 2007 r. uniemożliwiały uzyskanie płatności zwierzęcych przez rolników, którzy we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w 2006 r. zadeklarowali trawy przeznaczone na paszę uprawiane na gruntach ornych. Znowelizowane przepisy ww. rozporządzenia umożliwiły przyznanie płatności zwierzęcych również tym rolnikom, którzy m.in. we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w 2006 roku zadeklarowali trawy przeznaczone na pasze uprawiane na gruntach ornych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., do wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (przed 18 kwietnia 2007 r.) stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Zastosowanie wykładni celowościowej przepisu § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do wniosku iż ustawodawca nie stworzył możliwości przyznawania płatności zwierzęcych rolnikom, którym na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w roku 2006, przyznana została płatność uzupełniająca do mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi.
Wskazuje natomiast w § 1 ust. 1 pkt 13, iż mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawiane w plonie głównym, objęte są wyłącznie płatnością uzupełniającą (UPO). Zatem należy przyjąć, iż gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie również upraw mieszanek roślin motylkowatych i drobnonasiennych z trawami do przyznania płatności zwierzęcych, w sposób wyraźny wskazałby ten rodzaj roślin w przepisie § 4 ust. 1 pkt 2, a następnie w przepisie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie kwestionował podnoszonej przez skarżącego wysokiej wartości odżywczej upraw mieszanek traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, jednakże do tej uprawy ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania płatności zwierzęcych.
Organ stwierdził, iż deklaracja z wniosku złożonego w roku 2006 jest jednym z kryteriów weryfikacji warunków do przyznania płatności zwierzęcych (PZ). Otrzymanie płatności uzupełniającej UPO w roku 2006 i w latach poprzednich, do zadeklarowanej powierzchni mieszanki traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, nie uprawnia do otrzymania płatności zwierzęcych w roku 2007, bowiem aby je uzyskać wnioskodawca musi spełniać przesłanki określone w ww. przepisach § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. Jak już wyżej zostało wykazane ustawodawca nie przewiduje możliwości przyznania płatności PZ rolnikowi, któremu na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni mieszanki traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, mimo, iż ww. uprawy przeznaczał na paszę dla zwierząt.
Ustawodawca, określając warunki do przyznania płatności zwierzęcych PZ, wskazuje wyraźnie, iż przysługują one do roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2007 roku, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych lub do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych wynosiła 23,44 ha. Po uwzględnieniu warunków przyznania PZ do naliczenia płatności uwzględniono powierzchnię 5.42 ha. Ponieważ stawka płatności do ww. grupy upraw PZ dla 1 ha uprawy w 2007 r. wynosiła 438,76 zł. w związku z tym kwota przyznanych płatności zwierzęcych wyniosła 2378,08 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., oddalając skargę K.W. na powyższą decyzję, stwierdził, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Organy administracyjne nie kwestionowały, iż chodzi o mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawiane w plonie głównym. Sąd wskazał, że w § 1 ust 13 rozporządzenia ustawodawca posługuje się kategorią "mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawiane w plonie głównym", które objęte są płatnością uzupełniającą. W ocenie Sądu nie są to trwałe użytki zielone, które definiuje ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217) w art. 2 pkt 8 odsyłając do art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.08.95.63).
Zgodnie z tym przepisem wyrażenie "trwałe użytki zielone": oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Takiej uprawy nie można również zakwalifikować jako "powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych", bowiem jest to kategoria odrębna w stosunku do mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym.
W rozpoznawanej sprawie w 2006 r. skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 5,42 ha trwałych użytków zielonych oraz traw na gruntach ornych i ta powierzchnia została uwzględniona w zakresie przyznania płatności uzupełniającej zwierzęcej, gdyż tylko w tym zakresie została spełniona przesłanka z ust. 2 § 4 rozporządzenia.
Krzysztof W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. domagając się jego uchylenia w stopniu uwzględniającym jego żądanie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Autor skargi kasacyjnej, w sposób następujący sformułował zarzuty:
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- - naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 9 i 10 Kpa. przez niewłaściwe wyjaśnienie sprawy,
- - Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, w szczególności §1, 4 tego rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że roślina określona jako" mieszanka wieloletnia traw z motylkowymi drobnonasiennymi" została niesłusznie zakwalifikowana jako roślina nie kwalifikująca się do płatności zwierzęcych. W § 1 rozporządzenia wymienione są uprawy objęte płatnością obszarową uzupełniającą. Objęte są nią mieszanki roślin motylkowych drobnonasiennych z trawami, ale nie trawy z dodatkiem motylkowych. Organ nie dokonał wyjaśnienia z jakiego rodzajami upraw mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego, "istotą spornej uprawy" była trawa na gruncie rolnym i jeżeli nawet przyjąć, że jest to mieszanka, to są to rośliny wieloletnie, a nie coroczny odnawialny dodatek. Trwałość natomiast uprawy przeznaczonej na paszę, jest warunkiem otrzymania płatności zwierzęcej. Skarżący ponadto wskazał, że nie miał możliwości brania czynnego udziału w sprawie, a organy nie posłużyły się opinią biegłego, przez co zostały naruszone przepisy art. 9 i 10 Kpa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że bezsporne i niekwestionowane przez skarżącego były okoliczności dotyczące przesłanek warunkujących przyznanie PZ, w tym liczb zwierząt, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. oraz powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której na podstawie wniosku skarżącego z 2006 r. przyznano płatność uzupełniającą. PZ zasadnie przyznano skarżącemu do powierzchni 5,42 ha, gdyż taką powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarował on we wniosku o przyznanie płatności za 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.
Jak stanowi art. 174 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),
- - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Formułując zarzut naruszenia prawa czy to na podstawie art. 174 pkt 1, czy pkt 2 tego artykułu, powołać należy wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, która w ocenie kasatora została naruszona przez sąd przy rozpoznawaniu skargi. Nakaz wskazania naruszonej normy prawa oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przywołać nie tylko akt prawny, lecz podać konkretny artykuł lub paragraf, a jeżeli przepis zawiera ustępy i/lub punkty, kasator zobowiązany jest wskazać również te jednostki redakcyjne przepisu, których naruszenie dotyczy. Niezbędne jest również określenie rodzaju zarzuconego orzeczeniu sądu naruszenia prawa co oznacza, że kasator musi wskazać, czy dopuszczono się błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania określonego przepisu, podając jaka jego zdaniem powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis winien był zostać zastosowany. W przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy wskazać na czym polegało to naruszenie i jaki istotny wpływ mogło ono mieć na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, ażeby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ co wynika z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną, sąd ten jest nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego jakiego ostatecznie przepisu dotyczy skarga i czym to naruszenie się wyraża. Jest to o tyle istotne, że nawet w sytuacji wadliwości wyroku wydanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości tej usunąć nie może, chyba że wyrok dotknięty jest nieważnością postępowania.
Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi i przenosząc je dla potrzeb oceny zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła przynieść spodziewanego przez jej autora rezultatu.
Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i twierdząc iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskazywał na obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 9 i 10 Kpa. przez niewłaściwe wyjaśnienie sprawy. Tak sformułowany zarzut jest chybiony. Powoływanie się, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (skarga kasacyjna nie wskazuje tego przepisu), na naruszenie przepisów postępowania, przez wyłączne wskazanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być, jak już wyżej była o tym mowa, uznane za wystarczające. Reguły postępowania wyznaczone przez ustawę Kodeks postępowania administracyjnego odnoszą się bowiem wyłącznie do postępowania administracyjnego, a ich dochowanie kontrolować może sąd administracyjny pierwszej instancji. Kontrola jaką wykonuje Naczelny Sąd Administracyjny nie dotyczy wprost legalności działania organu administracyjnego lecz skierowana jest na ocenę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji, który nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Aby więc można było wskazać na te przepisy również w postępowaniu kasacyjnym, należy to uczynić poprzez zakwestionowanie jednej lub więcej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako procesowych podstaw działania sądu administracyjnego. Brak powołania się w poddanej rozpatrzeniu skardze kasacyjnej na którykolwiek z przepisów wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo tylko te przepisy postępowania może naruszyć sąd administracyjny, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania kontroli wskazanego w tej skardze orzeczenia pod kątem ewentualnego naruszenia przez ten sąd prawa procesowego.
Nieskutecznie podniesiony został też zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenia prawa materialnego, bowiem tak jak nie jest prawidłowe wskazanie aktu prawnego zamiast naruszonej normy, tak nie jest wystarczające wskazanie jako naruszonego § 1,4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. ponieważ nie identyfikuje normy prawnej, którą kasator uznał za naruszoną przez Sąd I instancji. Przyjmując, że autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie § 1 i § 4 powołanego rozporządzenia, to z uwagi na to, że każdy z tych paragrafów zawiera kilka ustępów, a § 4 również punkty, nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn, o których była mowa wyżej, dopowiedzenia za kasatora jakiej konkretnej normie uchybił Sąd I instancji, ani na czym to uchybienie polegało (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie). Gdy skarżący chce podważyć zaskarżone orzeczenie, korzystając z obu postaci naruszenia prawa materialnego, musi je wyraźnie wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się do każdej z nich.
Wątpliwości nie wyjaśnia uzasadnienie skargi kasacyjnej, ani argumentacja zawarta w piśmie skarżącego z dnia 20 kwietnia 2009 r. - wskazana w nim jako naruszona przez dokonanie błędnej wykładni norma tj. § 1 ust. 4 cyt. rozporządzenia § 1 ust. 4 nie istnieje; paragraf ten zawiera trzy ustępy.
Podsumowując, w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał naruszonej normy prawa materialnego, co skutkuje niemożliwością odniesienia się do zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe wraz z nietrafnie podniesionymi zarzutami naruszenia prawa procesowego skutkowało oceną, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega na podstawie art. 184 p.p.s.a oddaleniu.