Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.. wyrokiem z 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 70/12, w sprawie ze skargi G.W. & C. F. W. G. Spółka jawna na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, stwierdził, że ocena projektu zawarta w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zarząd Województwa Ł. uchwałą z [...] sierpnia 2010 r. oddalił wniesiony przez G. W. & C. F. (dalej: skarżąca, spółka) protest od etapu oceny formalnej projektu nr [...] "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji piwa w browarze restauracyjnym", złożonego w konkursie dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013.
W uzasadnieniu Zarząd Województwa Ł. podniósł, że wnioski o dofinansowanie projektu złożone z zachowaniem warunków określonych w § 11 i § 12 Regulaminu Konkursu podlegają ocenie w zakresie spełnienia kryteriów oceny formalnej, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WŁ. Wniosek strony o dofinansowanie projektu został pozytywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami dopuszczającymi i podlegał ocenie formalnej w zakresie spełnienia kryteriów administracyjnych. W związku z wystąpieniem braków/błędów we wniosku Instytucja Pośrednicząca II stopnia w dniu 9 czerwca 2010 r. skierowała do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej informację z wezwaniem do uzupełnienia/poprawy dokumentacji aplikacyjnej. W wezwaniu tym wnioskodawca został poinformowany o sposobie obliczania terminu złożenia uzupełnień oraz konsekwencjach jego przekroczenia następująco: "Uzupełniony i/lub poprawiony kompletny wniosek należy złożyć w Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w terminie 10 dni roboczych (od poniedziałku do piątku) od dnia otrzymania niniejszego pisma.
Bieg terminu rozpoczyna się następnego dnia roboczego po dniu doręczenia niniejszego wezwania i upływa 10 dnia roboczego o godz. 16.00. Za datę doręczenia pisma uważa się datę przesłania pisma faksem lub e-mailem z potwierdzeniem jego nadania (raport przesłania faksu lub e-maila). Wniosek o dofinansowanie projektu nieuzupełniony/niepoprawiony w terminie nie podlega dalszej procedurze oceny projektów". Zwrócono się również do wnioskodawcy o niezwłoczne potwierdzenie otrzymania tego wezwania poprzez odesłanie jego pierwszej strony za pośrednictwem faksu z adnotacją "otrzymałem", datą i podpisem.
Wnioskodawca złożył uzupełnioną dokumentację w dniu 28 czerwca 2010 r., tj. po wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 23 czerwca 2010 r.
Spółka G.W. & C. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z [...] sierpnia 2010 r., zarzucając jej naruszenie art. 30b ustawy z 6 grudnia 2006 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712; dalej: u.z.p.p.r.) o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 14 pkt 12 Regulaminu Konkursu.
Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 8 października 2010 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie zostało podjęte w dniu 24 stycznia 2012 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11), w którym uznał przepis art. 30c ust. 1 za niezgodny z art. 87 Konstytucji w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
Powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, co oznacza możliwość utrzymania – w drodze wyjątku – dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2012 r. stwierdził, że ocena projektu zawarta w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Ł. Zdaniem Sądu zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, podważa sens sądowej kontroli procedury konkursowej, nakładając obowiązek dokonywania jej oceny w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego.
Sąd administracyjny nie ma bowiem legitymacji do badania, czy zaskarżony akt jest zgodny z regulacjami, które nie mieszczą się w katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa. W ocenie Sądu zaakceptowanie stanowiska, że w okresie obowiązywania regulacji, których konstytucyjność została zakwestionowana, sądy administracyjne obowiązane są do jej stosowania, prowadziłoby do swoistej "legalizacji" procedur, pozbawionych oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Zdaniem Sądu, w sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji szczątkowej jedynie regulacji ustawowej, kontrola ta w całości opierałaby się zatem na uregulowaniach określonych w systemach realizacji, niemających charakteru normatywnego. Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma stwierdzenie niekonstytucyjności art. 5 ust. 11 u.z.p.p.r., który dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Dalej podniesiono, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tej normy prawnej.
Sąd stwierdził ponadto, że analiza uregulowań zawartych w § 14 Regulaminu konkursu nr [...] prowadzi do wniosku, że są one wadliwe, gdyż nie zapewniają uczestnikom konkursu ochrony ich praw procesowych w stopniu umożliwiającym niezakłócony dostęp do kolejnych procedur konkursowych. Zgodnie z Regulaminem wniosek podlega ocenie formalnej i merytorycznej na podstawie kryteriów wyboru projektów w ramach RPO WŁ, zatwierdzonych uchwałą nr 10.09 Komitetu Monitorującego RPO WŁ na lata 2007-2013 z 10 grudnia 2009 r. Wezwanie do usunięcia braków we wniosku przekazywane jest za potwierdzeniem odbioru za pośrednictwem poczty elektronicznej, faksu lub poczty. W przypadku przekazania wezwania do uzupełnienia pocztą elektroniczną wezwanie uważa się za doręczone w dniu nadania e-maila (§ 14 pkt 8 Regulaminu). W przypadku gdy Beneficjent nie potwierdzi odbioru wiadomości w terminie 2 dni, zostanie poinformowany telefonicznie o braku potwierdzenia otrzymania wezwania (§ 14 pkt 9).
Beneficjent zobowiązany jest do dostarczenia uzupełnienia wniosku w terminie 10 dni roboczych od daty otrzymania wezwania (§ 14 pkt 10). W przypadku gdy w wyznaczonych terminie Beneficjent nie dokona uzupełnienia lub poprawy lub wniosek nie zostanie dostarczony w wymaganej formie, nie podlega on dalszej ocenie (§ 14 pkt 12).
W ocenie Sądu wadliwa jest procedura polegająca na tym, że dowodem doręczenia przesyłki mailem jest potwierdzenie jego nadania. Nadanie wiadomości drogą elektroniczną nie jest bowiem tożsame z jej dotarciem do adresata. W ocenie Sądu potwierdzenie doręczenia winno oznaczać udokumentowanie momentu dotarcia przesyłki do adresata w sposób umożliwiający powzięcie wiadomości o istnieniu przesyłki i możliwość zapoznania się z jej treścią. Rozwiązanie przyjęte w Regulaminie powoduje, że nie da się wykluczyć, iż adresat wiadomości jej nie otrzyma z przyczyn niezależnych od siebie, nie będzie miał świadomości, że wysłano do niego wezwanie, którego skutki mają elementarne znaczenie dla losów złożonej aplikacji.
Instytucja zarządzająca przyjęła, że doręczyła skarżącej spółce wezwanie do usunięcia braków wniosku w dniu 9 czerwca 2010 r., a termin do uzupełnienia wniosku upłynął bezskutecznie w dniu 23 czerwca 2010 r. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut spółki o nieudokumentowaniu doręczenia wezwania do usunięcia braków wniosku w przyjętym przez organ terminie. Według skarżącej datą pewną przekazania jej wezwania do usunięcia braków wniosku jest 16 czerwca 2010 r., w którym to dniu potwierdziła otrzymanie wezwania do uzupełnienia wniosku. W takim stanie faktycznym złożenie uzupełnionego wniosku w dniu 28 czerwca 2010 r. oznaczałoby, że spółka zachowała termin 10 dni roboczych, o którym stanowi § 14 pkt 10 Regulaminu.
Zdaniem Sądu przyjęta w § 14 regulaminu konkursu procedura nie jest wystarczająco przejrzysta i nie zabezpiecza przed zarzutami o niewłaściwym obliczaniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W ocenie Sądu nie uruchomiono takich procedur, które w sposób oczywisty pozwalałyby na zweryfikowanie zarzutu skarżących o nieotrzymaniu wiadomości we wskazanym przez organ terminie. Tymczasem skoro procedura naboru przyjmowania wniosków, poddawania ich dwuetapowej ocenie zmierza do zapewnienia przejrzystości, czytelności dokonywanych wyborów, winna ona również umożliwić weryfikację wszelkich zarzutów. Brak było zatem podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Sąd podniósł ponadto, że przystąpienie beneficjenta do konkursu nie przesądza o prawidłowości procedur, nie oznacza zgody na ich bezkrytyczną akceptację, a także nie wyłącza możliwości ich podważenia w toku postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
- a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności uchwał zarządu, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych,
- b) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,
- c) art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na zastosowaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu,
- d) art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę stosowania obowiązujących przepisów prawa,
- e) art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 14 pkt 8, 9 i pkt 12 Regulaminu Konkursu dla naboru nr [...] ogłoszony w ramach Osi priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 113/10 Zarządu Województwa Ł. z 26 stycznia 2010 r. przez ich zakwestionowanie jako "wadliwych" i nieznajdujących "racjonalnego uzasadnienia" i w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, iż "brak zatem było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia".
- f) art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 3 Regulaminu Konkursu powołanego w pkt e) przez przyjęcie, iż "w toku procedury sądowej" wnioskodawcy mogą "podważać" dokumenty wydane przez Instytucję Zarządzającą na podstawie delegacji zawartej w art. 25pkt 1 i art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. w ramach systemu realizacji programu operacyjnego;
- 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- a) art. 30 ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. przez błędne przyjęcie, że miały miejsce przyczyny określone w tym przepisie skutkujące stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w sytuacji gdy taki przepis nie istnieje,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 30e u.z.p.p.r. przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania,
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome jaki przepis prawa został naruszony,
- d) art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. przez niepozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, gdyż skarżący nie załączył do niej pełnej dokumentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Idąc tokiem zawartych w niej wywodów w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że oczywiście chybiony jest zarzut zastosowania jako podstawy prawnej przepisu nieistniejącego, tj. art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.). Faktem bowiem jest, że in fine uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: "Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdzono, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo", jak również że w art. 30 u.z.p.p.r. nie ma ust.
3. Jednakże z kontekstu całego zdania oraz zawartego w uzasadnieniu stanowiska jasno wynika, że chodziło o art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Tak więc, strona wnosząca skargę kasacyjną na wstępie swego stanowiska jako zarzut skargi kasacyjnej podniosła ewidentną omyłkę pisarską, polegającą na pominięciu w oznaczeniu zastosowanego przepisu litery "c". Tego rodzaju zarzut nie mógł być więc uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż z tego powodu nie sposób podzielić stanowiska, że "nie jest wiadome jaka przyczyna de facto była podstawą stwierdzenia rzekomego naruszenia prawa przez Instytucję Zarządzającą" lub że "nie istnieje podstawa prawna, która skutkowałaby możliwością stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo". Tym samym zarzut, że wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera podstawy prawnej, jest oczywiście bezzasadny.
Następnym w kolejności zarzutem omówionym w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia tego samego przepisu w ten sposób, że zaskarżony wyrok "nie zawiera żadnych wskazań co do podjęcia konkretnych działań przez Instytucję Zarządzającą, a tym samym uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera braki a w konsekwencji czyni wyrok niewykonalnym przez Instytucję Zarządzającą".
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny być adekwatne do tego co było przedmiotem rozpoznania. Natomiast przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej było badanie zgodności z prawem oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 – 2013. W istocie zatem przedmiotem oceny i badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było to, czy zgodnie z prawem ocenę projektu zakończono na etapie oceny formalnej, nie dopuszczając do jego oceny merytorycznej. Ponieważ w wyniku rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, iż uchwała z [...] sierpnia 2010 r. oddalająca wniesiony przez G. W. & C. F. protest od etapu oceny formalnej projektu nr [...] jest niezgodna z prawem, w związku z czym przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że zgodnie ze wskazaniem Sądu strona wnosząca skargę kasacyjną powinna przystąpić do realizacji dalszych procedur związanych ze złożonym przez spółkę projektem. Co do dalszych wskazań, Sąd pozostawił stronie skarżącej (organowi) rozważenie przy dalszych działaniach organu tego, czy konkurs został rozstrzygnięty i czy organ dysponuje rezerwą finansową, która czyniłaby zasadnym ewentualne rozpatrzenie uzupełnienia wniosku skarżącej spółki. W zaistniałej sytuacji bardziej szczegółowe wytyczne i wyznaczenie organowi szczegółowego harmonogramu działania Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione.
Takie stanowisko Sądu nie narusza przepisów prawa, a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie zważyć bowiem należy, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – w uzasadnieniu wyroku Sąd wypowiedział się w kwestii wskazań co do dalszego postępowania. Ponadto nie jest zadaniem Sądu wytyczanie organowi krok po kroku jak ma dalej działać w sprawie. Takie wskazania wręcz można byłoby uznać za bezpośrednią ingerencję w samodzielność działania organów, a zatem również naruszenie konstytucyjnej zasady trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji). Na marginesie należy zaznaczyć, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (tak np. w wyroku z dnia 23 lutego 2012r. w sprawie II GSK 174/11 – LEX nr 1137904). Taka sytuacja w sprawie niniejszej jednak nie zachodzi, a zatem postawiony w tym względzie przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony.
Niezrozumiały i nieodpowiadający wymogom skargi kasacyjnej jest kolejny omawiany w skardze kasacyjnej zarzut, a mianowicie zarzut "odmowy stosowania obowiązujących przepisów prawa". Stawiając taki zarzut strona skarżąca powinna była wprost wskazać, zastosowania jakiego konkretnego przepisu obowiązującego prawa Sąd odmówił zastosowania. Jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2010r. w sprawie II GSK 1208/10 (LEX nr 746078): Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej powołuje się na fakt, że Trybunał Konstytucyjny co prawda stwierdził niekonstytucyjność art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 i art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. lecz nie wskazuje czy któryś z tych przepisów lub inny przepis prawa miał w sprawie zastosowanie, a Sąd odmówił jego zastosowania. Tym samym już względy formalne (brak stosownego uzasadnienia zarzutu – art. 176 p.p.s.a.) powinny przemawiać za nieuwzględnieniem zarzutu.
Jednakże, odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą – której zdaniem Sąd I instancji zobowiązany był stosować przepisy wydane przez Instytucję Zarządzającą na podstawie zakwestionowanych przez TK przepisów [...], gdyż nadal mają one moc obowiązującą i winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające – należy zwrócić uwagę, że regulaminy wydawane przez Zarządy Województw nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w wydanym w związku z rozpoznawaniem sprawy niniejszej wyroku (P 1/11) stwierdził: "Trybunał Konstytucyjny podziela prezentowany w omówionym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że systemów realizacji nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w tym do aktów prawa miejscowego (por. wskazane wyżej argumenty). Systemy realizacji nie są bowiem wydawane przez podmioty konstytucyjnie upoważnione do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących i nie mają formy wskazanej dla tych aktów w Konstytucji".
Ponadto Trybunał Konstytucyjny, w tym samym wyroku, stwierdził również, że wnioskodawców w tego rodzaju postępowaniach "nie można uznać za »jednostki organizacyjnie podległe« organowi, który wydał system realizacji (tj. zarządowi województwa). Regulowanie ich sytuacji prawnej za pomocą systemu realizacji jest więc absolutnie niedopuszczalne. Oceny tej nie zmienia ewentualna zgoda samych zainteresowanych na poddanie się regulacjom konkursowym".
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, Sądy związane są ustawami i mają prawo kontroli zgodności z Konstytucją i ustawami tzw. aktów podustawowych, nawet wtedy – odmiennie niż stanowione przez Zarządy Województw regulaminy – gdy są one przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia ta została wyjaśniona m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011r. w sprawie I OSK 2076/10 (LEX nr 990219), w którym zostało stwierdzone, że: "Uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z Konstytucją i ustawą nie może podlegać ograniczeniom wynikającym z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności zakaz taki nie wynika z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie oznacza bowiem, że dopiero od tej daty przepis staje się niezgodny z Konstytucją bądź ustawą, gdyż wadliwość stwierdzona przez Trybunał istnieje od dnia wejścia w życie aktu.
Odroczenie utraty mocy obowiązującej nie może być więc przeszkodą dla sądu administracyjnego w odmowie zastosowania wadliwego aktu, wręcz przeciwnie, może stanowić dodatkowy argument dla sądu orzekającego w indywidualnej sprawie przemawiający za słusznością zajętego stanowiska (odmawiającego zastosowania wadliwego aktu). Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. IV CNP 99/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu rangi rozporządzenia z ustawą i Konstytucją oraz odroczenia jego mocy obowiązującej, sąd powszechny zachowuje uprawnienie do odmowy zastosowania jego przepisów w rozstrzyganej przez siebie sprawie (LEX nr 527127). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją (wyrok z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1435/08, LEX 507802).
W odniesieniu do rozporządzenia, podgląd taki wyrażony został m.in. w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 108/10 (LEX nr 744926). Dodać też wypada, że możliwość zarówno kontroli, jak i odmowy zastosowania aktu podustawowego w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej akceptowana jest również w piśmiennictwie (zob. np. R. Hauser, glosa do wyroku SN z dnia 16 kwietnia 2004 r., I CK 291/03 - Pr.iP. 2005/2/39, czy też P. Mijal, artykuł Rzeczpospolita, PCD 2008/3/5)".
Należy też zwrócić uwagę, że uprawnienie do badania zgodności z Konstytucją i ustawami aktów podustawowych nie dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy została stwierdzona niezgodność z Konstytucją przepisu "delegującego" (tj. zawierającego upoważnienie ustawowe), ale może mieć miejsce również wówczas, gdy przepisy delegujące (upoważniające) zostały uznane za zgodne z ustawą zasadniczą lub nie były badane pod tym kątem. Tym samym za nielogiczny i prawnie nieuzasadniony należy uznać pogląd strony skarżącej kasacyjnie, jakoby akty podustawowe wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją delegacji ustawowych miały silniej wiązać Sądy, niż przepisy wydane na podstawie zgodnych z Konstytucją delegacji ustawowych.
Z tych wszystkich względów za nieuzasadniony należało uznać również i ten zarzut skargi kasacyjnej, tym bardziej że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku szeroko omówił, dlaczego w sprawie niniejszej odmawia zastosowania konkretnych przepisów Regulaminu konkursu nr [...] uznając je za niespełniające jakichkolwiek standardów przyzwoitej legislacji, zasady przejrzystości oceny projektów, zasady równego traktowania uczestników konkursu. Na marginesie natomiast można dodać, że nawet gdy delegacja (upoważnienie) do wydania jakiegoś przepisu podustawowego jest niekonstytucyjna, to nie oznacza, że przepis podustawowy musi również być sprzeczny z Konstytucją i standardami stanowienia prawa lub że uprawnia to do takiego działania. Tak więc, nawet jeżeli zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy pozostaną w obrocie jeszcze przez 18 miesięcy, to wydane na ich podstawie regulacje powinny odpowiadać obowiązującym w demokratycznym państwie prawnym standardom.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Stawiając ten zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną wprost przyznaje, a nawet sama podkreśla, że: "Należy zgodzić się z wykładnią art. 30c ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy dokonanej przez Sąd I instancji, iż "ustawodawca wprost nie definiuje pojęcia skargi kompletnej". Co za tym idzie wykładni tego przepisu należy dokonać w kontekście innych regulacji przedmiotowej ustawy oraz przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Wprowadzając powołany zapis ustawodawca zmierzał do umożliwienia sądom merytorycznego rozpoznania skargi w zakreślonym 30-dniowym terminie (art. 30c ust. 4 ustawy)". Jeżeli zatem ustawodawca nie precyzuje (poza elementami wskazanymi w art. 30c ust.
2) jakie warunki ma spełniać wnoszona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga, aby uznać ją za kompletną, to znaczy, że ocenę tę pozostawia Sądowi. Tak więc to Sąd, a nie strona, ma zadecydować, czy skarga jest kompletna, a zatem czy pozwala na rozpoznanie jej przez Sąd w przewidzianym terminie. Skoro zatem skarga zawierała elementy niezbędne i Sąd był w stanie ją rozpoznać to znaczy, że dla niego była ona kompletna. Z tego względu podniesiony zarzut należy ocenić jedynie jako działanie organu zmierzające do pozbawienia strony prawa do środka odwoławczego i uniemożliwienie merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc nie może on być uwzględniony.
Również ostatni z omówionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów, dotyczący punktu 1 e) petitum skargi kasacyjnej, należy uznać za chybiony. Chybiony przede wszystkim jest argument, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z regulacjami Regulaminu Konkursu, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny – szeroko to uzasadniając – stwierdził niekonstytucyjność tych regulacji, w związku z czym ich nie zastosował. W takim przypadku zarzut powinien dotyczyć albo wadliwe dokonanej przez Sąd oceny, albo braku uprawnień do jej dokonania. Tych elementów brak jest w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca bowiem jedynie opisuje przyjęte w Regulaminie rozwiązania oraz dokonuje pod tym kątem własnej oceny stanu faktycznego, polemizując w kwestii oceny charakteru tych rozwiązań z oceną Sądu, pozostającą w zgodzie z oceną Trybunału Konstytucyjnego. Kwestia dopuszczalności badania zgodności z Konstytucją aktów podustawowych została co prawda już omówiona wyżej, jednak dodatkowo można zwrócić uwagę, że jak to podniesione zostało w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39): "Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".
Przypomnieć też w tym miejscu wypada, że przedmiotowe uprawnienie jest niezależne od tego, czy przepisy ustawy, których rozwinięciem (wykonaniem) jest akt podustawowy, są zgodne z Konstytucją, czy nie. Tak więc podniesiony argument, że art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. nie zostały uznane za niekonstytucyjne jest bez znaczenia. Podobnie bez znaczenia, a wręcz jako chybione, należy ocenić zawarte w zakończeniu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzenie: "Wnioskodawca przystępując do konkursu zgodnie z § 3 Regulaminu Konkursu akceptuje jego warunki i zobowiązuje się do stosowania Zasad IZ, lP II stanowiących system realizacji RPO WŁ oraz Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Jak to już zostało podniesione Regulamin został wydany w oparciu o delegację ustawową a zawarte w nim regulacje zawierają normy mające moc powszechnie obowiązującą i winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające." Jak to również stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku, zawarte w przedmiotowych dokumentach konkursowych regulacje nie zawierają norm mających moc powszechnie obowiązującą.
Również § 3 (ust.2) Regulaminu, stanowiący narzuconą przez Instytucję Zarządzającą akceptację przez Wnioskodawcę/Beneficjenta warunków konkursu oraz jego osobiste zobowiązanie do stosowania Zasad IZ, lP II stanowiących system realizacji RPO WŁ oraz Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego, nie może być rozumiany jako zobowiązanie sądów administracyjnych do ograniczania przez nie zakresu rozpoznania i rozstrzygania w sprawach dotyczących stosowania przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W tym stanie rzeczy – odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w takim zakresie, w jakim strona skarżąca je uzasadniła i możliwe było dokonanie kontroli kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.