Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożyła w M. Oddziale Regionalnym w W. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącej wyjaśniając, że dla Działania 1.1. dla województwa m. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił pulę środków w wysokości 40.755.110 zł. Do M. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło 1825 wniosków, tym samym kwota pomocy wnioskowanej dla wszystkich złożonych wniosków kilkakrotnie przekroczyła pulę przyznaną przez Ministra. Przeprowadzono losowanie, mające na celu ustalenie kolejności weryfikacji wszystkich złożonych wniosków, a o kolejności zawierania umów decydowała data kompletności wniosku.
Pisma o uzupełnienie wniosków niekompletnych w dniu ich złożenia Agencja kierowała do wnioskodawców według kolejności ustalonej w wyniku losowania do wysokości wypełnienia 120% przyznanej puli środków. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji stwierdzono, że złożony przez skarżącą wniosek jest niekompletny, jednakże skarżąca nie była wzywana do jego uzupełnienia, ponieważ wnioski kompletne, weryfikowane zgodnie z kolejnością ustaloną w wyniku losowania, wyczerpały przyznaną dla województwa mazowieckiego pulę środków.
Organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy podając, że zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Regionalnych ARiMR. W przypadku, gdy wniosek będzie wymagał dokonania poprawek lub uzupełnień, ARiMR poinformuje o tym wnioskodawcę, a kolejność zostanie zmieniona, zgodnie z datą dostarczenia ostatniej poprawki lub uzupełnienia, uwzględniając pierwszeństwo wniosków, które od początku były poprawne i kompletne". Zgodnie z zasadami Programu, środki finansowe przyznawane są dla wniosków, które w pierwszej kolejności uzyskały status kompletności i poprawności, a wnioski przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków.
W Mazowieckim Oddziale Regionalnym zostało złożonych ogółem 1825 wniosków, z tego 1807 zakwalifikowano do losowania, które odbyło się 23 maja 2007 r. Wniosek skarżącej został wylosowany w poz. 1606. Wnioski, które zweryfikowano pozytywnie przed wnioskiem skarżącej wyczerpały limit środków dla województwa mazowieckiego, w ramach którego podpisano 412 umów. Tym samym wysyłanie wezwania o uzupełnienie wniosku było zbędne a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowej.
W skardze do Sądu I instancji skarżąca zarzuciła w szczególności, że ogłoszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego miejsca publikacji oraz podstawy prawnej nie podano w decyzjach organów I i II instancji, zmieniło zasady weryfikacji rozpoznawania wniosków określone rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 8 września 2004 r. Podkreśliła, że skoro prawodawca nakazuje dokonywanie wyboru projektów według kolejności zgłoszeń, to oczywistym jest, że według tej samej zasady należało dokonać weryfikacji wniosków jako czynności poprzedzającej wybór danego wniosku.
Ponadto zarzuciła brak jasności w wyborze wniosków, co stanowiło złamanie podstawowych reguł przejrzystości i bezstronności postępowania oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ ponownie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej należało umorzyć, skoro stało się ono bezprzedmiotowe w momencie, w którym skończyły się środki finansowe stanowiące pomoc rozdysponowaną w ramach naboru wniosków z dnia 16 kwietnia 2007 r. Przeprowadzone losowanie i wskazane w ogłoszeniu z dnia 2 kwietnia 2007 r. (opublikowanym w Gazecie Wyborczej) zasady naboru wniosków nie naruszają przepisów, a ogłoszenie to zostało przygotowane i opublikowane na podstawie i w trybie § 4 umowy z dnia 16 września 2004 r. zawartej pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która została zwarta na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, podając na wstępie, że procedura udzielania takiej pomocy oparta jest na przepisach ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w szczególności na przepisie art.
26. Powołując się na uchwałę NSA podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06), która dotyczyła procedury w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", uznał, że również w tej sprawie postępowanie jest dwuetapowe. Pierwszy etap, zakończony dla strony pozytywnym władczym rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej umożliwia jej przejście do etapu drugiego w postaci zawarcia umowy określającej warunki dofinansowania. Sąd zwrócił uwagę, że ani ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, ani rozporządzenie z dnia 8 września 2004 r. nie określiły sposobu, w tym kolejności weryfikacji wniosków. Określona jedynie została kolejność przyjmowania wniosków do realizacji, przy czym przyjęcie do realizacji następuje poprzez zawarcie przez instytucję wdrażającą – ARiMR umowy z beneficjentem. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach taki pogląd skarżącej, że skoro przyjmowanie wniosków do realizacji następuje w kolejności ich złożenia, to weryfikacja wniosków powinna być dokonywana także według tej zasady. Wobec dopuszczenia możliwości składania wniosków także za pośrednictwem poczty, zasada ta nie mogłaby być zrealizowana. Na przesyłkach pocztowych nie umieszcza się godziny ich nadania, co powoduje niemożność ustalenia kolejności złożenia wniosków na poczcie i ustalenia pierwszeństwa złożenia między tymi wnioskami a wnioskami składanymi bezpośrednio w oddziałach ARiMR. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, kolejność składania wniosków miała znaczenie, ponieważ, wszystkie wnioski, które zostały złożone jako kompletne w dniu 16 kwietnia 2007 r. i nie wymagały uzupełnienia, zostały skierowane do realizacji w pierwszej kolejności, a przyjętą metodę losowania z udziałem przedstawicieli samorządu rolniczego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z uwagi na niemożność ustalenia kolejności złożenia i weryfikacji wniosków, należało uznać za przejrzystą i gwarantującą bezstronność w wyborze wniosków. Również wniosek skarżące został zweryfikowany pod względem formalnym w dniu 27 sierpnia 2007 r. W wyniku tej weryfikacji ustalono, że wymagał on uzupełnienia, jednakże zrezygnowano z wezwania skarżącej do jego uzupełnienia, ponieważ postępowanie w sprawie udzielenia jej dofinansowania zostało umorzone z uwagi na wyczerpaną już pulę środków przyznanych na ten cel.
Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 35 k.p.a., ponieważ sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w tym przepisie ani w terminie ustalonym w umowie zawartej między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a ARiMR na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ o niezadowalającym stronę sposobie załatwienia sprawy nie decydował termin jej załatwienia lecz zastosowana procedura ustalenia kolejności weryfikacji wniosków.
Za niezasadne Sąd uznał naruszenie pozostałych wymienionych przez skarżącą przepisów k.p.a., w tym art. 6, art. 7, art. 8 i art.
9. Sprawa została wnikliwie wyjaśniona, a reguły postępowania przy przyjmowaniu wniosków oraz ustalana kolejności ich weryfikowania podane zostały do publicznej wiadomości wszystkich zainteresowanych w postaci ogłoszenia, a fakt niezamieszczenia w decyzji miejsca publikacji tego ogłoszenia nie świadczy o tym, że skarżąca się z nim nie zapoznała, skoro na jego podstawie swój wniosek złożyła.
K. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., "naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie", tj.:
- – § 1 rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r., a w szczególności części trzeciej "Opis Działań Uzupełnienia Programu" załącznika do rozporządzenia, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 69, poz. 488),
- – art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju,
- – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 35 k.p.a.,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo wykazania przez skarżącego wad postępowania administracyjnego, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
- – art. 32 Konstytucji.
W oparciu o powyższe, na podstawie art. 175 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że z treści ust. 3.1.1. rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r. jednoznacznie wynika, że decydującym kryterium podczas rozpatrywania wniosków jest kolejność ich złożenia. Tym samym kolizja ustawowej zasady wyboru projektów według kolejności zgłoszeń z ogłoszeniem z dnia 2 kwietnia 2007 r. ustalającym kolejność rozpatrywania wniosków w drodze losowania powoduje nieważność tego ogłoszenia przede wszystkim z uwagi na sprzeczność z ustawową zasadą transparentności procedury wyboru projektów. Ponadto, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie przyznawał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Prezesowi ARiMR tak daleko idących uprawnień w postaci określenia nowych zasad naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej, a jedynie prawo do uszczegółowienia zasad rozpatrywania wniosków, co w praktyce powinno dotyczyć jedynie kwestii technicznej organizacji ich przyjmowania, weryfikacji oraz przyjmowania do realizacji.
Według skarżącej, stosownie do prawidłowej wykładni systemowej przepisów, system wyboru projektów do realizacji powinien odbywać się według kolejności zgłoszeń. Natomiast określony w ogłoszeniu sposób wyboru wniosków w drodze losowania nie może być zaliczony do "sprawiedliwego", ponieważ losowanie ze swej natury przypadkowości nigdy nie będzie stanowiło kryterium obiektywnym. Tym samy taka procedura narusza zasadę równości wszystkich wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, zwracając uwagę, że skarżąca myli pojęcie kolejności składania wniosków z kolejnością przyjęcia wniosków do realizacji. Przyjęcie projektu do realizacji należy łączyć z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu między ARiMR a wnioskodawcą, a nie z momentem złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Natomiast wprowadzenie losowania było jedynym racjonalnym sposobem ustalenia kolejności weryfikacji wniosków i miało na celu uniknięcie arbitralności w przystępowaniu do ich weryfikacji. Ponadto, wbrew opinii skarżące, wnioski nie były weryfikowane przed losowaniem, do ich weryfikacji przystąpiono dopiero po przeprowadzonym w dniu 27 sierpnia 2007 r. losowaniu, a nie w dniu 16 kwietnia 2007 r., który był tylko terminem naboru wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma dokonywanie wywodów w powiązaniu z istotą instytucji dopłat przewidzianych w ramach dofinansowania z sektorowego programu operacyjnego dla rolników. Została ona określona w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Strategia rozwoju regionalnego jest realizowana w ramach sektorowych, regionalnych i innych programach operacyjnych, określając m.in. diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej województw i priorytety operacyjne rozwoju regionalnego (art. 7 ust. 3). Programy te służą podnoszeniu poziomu ekonomicznego i gospodarczego regionów kraju lub sektorów gospodarki narodowej, a przez to osiągnięciu celów gospodarczych przewidzianych w Narodowym Planie Rozwoju. Uzupełnienie programu jest natomiast przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały zarządu wojewódzkiego (art. 11 ust. 5). Wymienionym rozporządzeniem z dnia 8 września 2004 r., zmienionym rozporządzeniem z dnia 18 kwietnia 2006 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzupełnił sektorowy program operacyjny, określając jednocześnie kwestie dotyczące wdrożenia systemu wypłaty dofinansowania dla rolników z uwzględnieniem celów, o jakich mowa w tej ustawie. Oba akty prawne stanowią zatem wytyczne dla realizacji celów Narodowego Planu Rozwoju.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 6 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie ze środków publicznych składa wniosek do odpowiedniej instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, które następnie dokonują wyboru projektów w ramach strategii wykorzystania Funduszu Spójności i podejmują określone tu działania. Problematyka dotycząca składania i rozpoznawania wniosków o dofinansowanie wymienionych projektów została natomiast określona przede wszystkim w ust. 3.1.1. załącznika do rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r., zmienionego rozporządzeniem z dnia 18 kwietnia 2006 r. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu składa się zatem w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce jego realizacji, gdzie podlega ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności wypełnienia i kompletności załączników. W razie stwierdzenia takich nieprawidłowości instytucja wdrażająca wzywa w formie pisemnej do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania.
Wniosek o dofinansowanie podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania, przez sprawdzenie, czy spełnia on określone tu warunki i przesłanki. Projekty zgodnie z wymaganiami dla działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji wg kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami − w ramach dostępnych środków. O kolejności przyjęcia projektu do realizacji decyduje dzień dokonania ostatniej poprawki lub ostatniego uzupełnienia wniosku. Omawiany stan prawny uzupełnia jeszcze − wynikające z § 4 ust. 1 i 2 umowy z dnia 16 września 2004 r. zawartej w trybie art. 21 ust. 5 ustawy pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a ARiMR − upoważnienie dla tego Ministra, jako instytucji zarządzającej, do zamieszczenia w co najmniej jednym dzienniku o zasięgu krajowym, ogłoszenia o przyjmowaniu wniosków o dofinansowanie, obejmujące termin i tryb składania wniosków.
Minister i Prezes ARiMR we wspólnym ogłoszeniu z dnia 2 kwietnia 2007 r. podali, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. odbędzie się nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektu, które można złożyć bezpośrednio w OR ARiMR lub wysłać pocztą (listem poleconym albo pocztą kurierską). W ogłoszeniu tym znalazła się m.in. pozbawiona jakiegokolwiek upoważnienia wymaganego w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, następująca informacja: "Wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych OR ARiMR. Losowanie zostanie przeprowadzone w Centrali Agencji z udziałem przedstawicieli samorządu rolniczego oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi".
W rozpoznawanej sprawie oba organy i Sąd I instancji bezpodstawnie uznały, że cyt. informacja zamieszczona w ogłoszeniu stanowi cześć obowiązującego stanu prawnego. W istocie posłużenie się nią jako normą prawną spowodowało wydanie decyzji i zaskarżonego wyroku z naruszeniem obowiązującego systemu wyboru najlepszych projektów w ramach Działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych".
W podobnej sprawie sygn. akt II GSK 874/08 zakończonej również wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał krytycznej oceny przyjęcia przez organy jednodniowego terminu składania wniosków przy jednoczesnym braku możliwości technicznych pozwalających na ustalenie kolejności wpływu zgłoszeń. Godząc się z tą oceną można dodatkowo podkreślić, że trafne są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia w obu decyzjach i zaskarżonym wyroku art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju i omówionych przepisów rozporządzenia, ponieważ nie przewidywały one możliwości wprowadzenia procedury losowania kolejności weryfikacji wniosków w poszczególnych OR ARiMR. Taka procedura była zresztą zbędna, ponieważ przy stosowaniu przepisów rozporządzenia w następstwie dokonania jednakowej dla wszystkich oceny formalnej kompletności wniosków pod względem poprawności ich wypełnienia na sformalizowanym druku i kompletności załączników oraz ich weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania, z uwzględnieniem dokonania nieodzownych korekt, tworzyła się czytelna kolejność przyjęcia projektów do realizacji w ramach dostępnych środków.
Ten pogląd znajduje potwierdzenie w załączonym do akt sprawy wykazie wnioskodawców. Spośród 1825 zamieszczonych w nim osób, jedynie 61 złożyło w dniu 16 kwietnia 2007 r. wnioski prawidłowo wypełnione i kompletne. Ostatnia osoba poz. 412 wykazu została pozytywnie zweryfikowana do przyjęcia realizacji projektu po dostarczeniu wniosku skompletowanego dopiero w dniu 24 lipca 2007 r., niewątpliwie po jego uzupełnieniu. Takiej możliwości została pozbawiona skarżąca z naruszeniem wymienionych przepisów. Jej wniosek na dofinansowanie zakupu nieruchomości zabudowanej (siedliska) oraz remont i adaptację budynków gospodarstwa rolnego, złożony 16 kwietnia 2007 r., został zweryfikowany pod względem formalnym dopiero w dniu 27 sierpnia 2007 r., po wielokrotnym przedłużaniu terminu dokonania tej weryfikacji, gdy już rozdysponowano fundusze dla wnioskodawców wyłonionych z zastosowaniem nielegalnej procedury losowania kolejności weryfikacji wniosków.
Naruszenie tych unormowań nie może być oceniane wyłącznie pod względem prawno-procesowym. Chodzi w nich głównie o realizację celów określonych w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju, których pominięcie rodzi skutki w sferze prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do pominięcia realnych możliwości wyboru projektu inwestycyjnego z wykorzystaniem kryterium wyboru projektu najlepiej spełniającego założenia określone w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004−2006 r." z powodu niedokonania obowiązującego trybu weryfikacji wniosku skarżącej. Z omawianych względów należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia omówionych przepisów prawa materialnego.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 134 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.