Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1084/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. na [...] kilometrze drogi krajowej nr [...] autostrady [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów powyższej 3,5 tony. Pojazdem kierował I. H. Przed zatrzymaniem skaner znajdujący się w pojeździe służbowym ITD zarejestrował brak urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. System elektroniczny wygenerował incydent z dnia [...] kwietnia 2012 r. ze stacji [...] o godz. 09.53.16 z informacją brak komunikacji z OBU, brak kontaktu. Kontrola wykazała, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat – viaBOX.
Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm. – powoływanej dalej jako u.d.p.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej o godzinie 09.53.16.
Ponadto organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej o godzinie 09.42.12 oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej o godzinie 10.36.02.
Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy w dniu [...] kwietnia 2012 r. poruszał się autostradą [...] na odcinku pomiędzy Z. [...] a węzłem B., czyli po drodze wymienionej w załączniku nr 1 [...] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W wyniku kontroli zostały wydane w sprawie trzy odrębne decyzje administracyjne nakładające na skarżącego kary pieniężne w wysokości po 3000 zł, gdyż każdy z przejazdów stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej.
Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. polegające na trzykrotnym ukaraniu tą samą karą za jedno zdarzenie. W ocenie skarżącego, powyższy przepis uzasadnia jedynie nałożenie kary pieniężnej za brak urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej stwierdzone w czasie przejazdu autostradą [...] o godz. 9.42.12 (decyzja Głównego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]). Skarżący wyraził swój sprzeciw co do ponownego ukarania za to samo zdarzenie (przejazd tą samą drogą) o godz. 9.53.16 oraz o godz. 10.36.02.
Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 1 [...], w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy A i S, na których pobiera się opłatę elektroniczną, że opłatę taką pobiera się m.in. na autostradzie nr [...] na odcinku Z. – węzeł B. W ocenie Sądu I instancji, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Być może, z subiektywnego punktu widzenia kierującego pojazdem samochodowym przejazd po wymienionych odcinkach dróg stanowi jedną podróż. Jednakże z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna.
Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą, nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony.
Zdaniem Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku, o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia (bez względu na długość przejazdu), a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami.
Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że w rozpatrywanej sprawie miał miejsce jeden przejazd, obejmujący trzy odcinki techniczne do poboru opłaty elektronicznej, za który – ze względu na brak urządzenia do poboru takiej opłaty – powinna zostać nałożona jedna kara w wysokości 3000 zł. Natomiast fakt, że skarżący nie wnosił skargi od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczącej przejazdu autostradą [...] o godz. 9.42.12, uznając prawidłowość zastosowanej wobec niego kary, ma o tyle znaczenie dla sprawy, że przedmiotem rozważań Sądu są skargi dotyczące dwóch odrębnych decyzji Głównego Inspektora dotyczące przejazdów po dwóch odcinkach: o godz. 9:53:16 oraz o godz. 10:36:02. Zdaniem Sądu I instancji, wobec niezłożenia skargi na decyzję dotyczącą wjazdu na odpowiedni odcinek autostrady [...] o godz. 9:42:12 wjechanie na drogę objętą obowiązkiem opłaty elektronicznej bez urządzenia do poboru opłaty miało miejsce o godz. 9.42.12 – i za to naruszenie powinna zostać nałożona kara pieniężna w kwocie 3000 zł.
I. H. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1084/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie - mimo prawidłowej wykładni, iż w przedmiotowej sprawie miał miejsce jeden przejazd - że na skarżącego winna być dwukrotnie nałożona kara pieniężna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. doszedł do prawidłowego przekonania, iż "w rozpatrywanej sprawie miał miejsce jeden przejazd, obejmujący trzy odcinki techniczne poboru opłaty elektronicznej, za który - ze względu na brak urządzenia do poboru takiej opłaty - powinna być nałożona jedna kara w wysokości 3000 zł."
Jednocześnie dla skarżącego jest niezrozumiałe, dlaczego mimo uznania, że w sprawie miał miejsce jeden przejazd, za który powinna zostać nałożona jedna kara w wysokości 3000 zł (godz. 9.42.12), Sąd oddalił skargę na decyzję dotyczącą przejazdu bez urządzenia do poboru opłat o godz. 9.53.16, uznając tym samym, że skarżący winien być ukarany dwukrotnie (i za przejazd o godz. 9.42.12 i za przejazd o godz. 9.53.16).
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty należy uznać za trafne.
Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Organ administracji sam przyznał w zaskarżonej decyzji, że skarżący za przejazd w dniu [...] kwietnia 2012 r. odcinkiem autostrady [...] pomiędzy Z. [...] a węzłem B. został trzykrotnie ukarany decyzjami nakładającymi karę pieniężną za przejazd tym odcinkiem drogi bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej.
Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.
Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).
Biorąc pod uwagę godziny przejazdu podane w trzech decyzjach nakładających karę pieniężną, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w sprawie miał miejsce jeden przejazd w rozumieniu art. 13k ust. 1 w zw. z art. 13ha ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a w konsekwencji w sprawie powinna zostać nałożona jedna kara pieniężna na podstawie wymienionych przepisów.
Całkowicie niezrozumiałe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, który uznając wprawdzie, że w sprawie miał miejsce jeden przejazd, a zatem winna zostać nałożona jedna kara pieniężna, i jednocześnie zauważając, że taka kara została nałożona ostateczną decyzją administracyjną za przejazd o godz. 09.42.12, nie uwzględnił skargi I. H. na decyzję nakładającą karę za przejazd bez uiszczenia opłaty o godz. 09.53.16. W konsekwencji doszło do zaakceptowania przez Sąd I instancji faktu dwukrotnego ukarania skarżącego za jeden przejazd.
Dodatkowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa, w szczególności w ustawie o drogach publicznych, teza Sądu I instancji, z której wynika, że przejazd każdym z odcinków dróg krajowych i autostrad wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga uiszczenia odrębnej opłaty, a w konsekwencji przejazd każdym z tych odcinków bez opłaty uzasadnia nałożenie odrębnej kary pieniężnej.
Wymienienie w rozporządzeniu odcinków dróg płatnych służy jedynie szczegółowemu określeniu, które drogi krajowe i autostrady zostały objęte obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.
Te rozważania Sądu I instancji nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, ponieważ skarżący został ukarany trzema karami za przejazd jednym odcinkiem autostrady [...] wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., tj. odcinkiem Z. [...] – węzeł B. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakładająca po raz drugi karę pieniężną za ten sam przejazd drogą publiczną bez uiszczenia opłaty elektronicznej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej o godz. 09.42.12, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).