Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 877/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 394/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) oddalił skargę R. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 kwietnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w tym w ramach pakietu 4 (Natura 2000) w wariancie 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) na powierzchni 17,02 ha, a także w ramach pakietu 5 (Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000) w wariancie 5.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) na powierzchni 48,14 ha.

W grudniu 2014 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodami: DR13+ oraz DR50 (pomiary powierzchni działek rolnych B i C deklarowanych we wniosku różnią się od powierzchni stwierdzonej podczas kontroli), N018 (na działce C niespełnienie wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki 30-50%) oraz N020 (na działce C pozostawienie w niewłaściwym miejscu w stosunku do oznaczenia na załączniku graficznym powierzchni niewykoszonej).

W pismach z 5 i 26 stycznia 2014 r. skarżący złożył zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu. Wniósł o usunięcie z raportu z kontroli na miejscu kodów N018 i N020 i zakwalifikowanie obszaru 1,89 ha jako obszaru niewykoszonego w 2014 r. Wyjaśnił, że część działki C nie została wykoszona na powierzchni 1,89 ha, gdyż w okresie koszenia (wrzesień 2014 r.) na powierzchni tej miało miejsce wysycenie profilu glebowego wodą, a zatem istniało realne zagrożenie zniszczenia profilu glebowego, co prowadziłoby do trwałego zniszczenia łąki i sankcji z tytułu niedochowania norm DKR.

Skarżący wskazał też, że osoba, której zlecono wykonanie koszenia, wykosiła działkę rolną do miejsca, do którego koszenie nie groziło ryzykiem uszkodzenia sprzętu (na potwierdzenie tego stanowiska skarżący dołączył oświadczenie W. G.). Skarżący wskazał, że zastosowanie kodu N018 i N020 wynika jedynie z faktu, że obszar niewykoszony, który znajdował się na terenie podmokłym przylegał do obszaru oznaczonego do niewykoszenia w 2014 r. (tj. który celowo miał pozostać niewykoszony).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR) przychylił się do argumentacji skarżącego odnośnie do kodu N020, natomiast nie podzielił argumentacji dotyczącej kodu N018.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł (w tym [...] zł za pakiet 4 w wariancie 4.1 oraz [...] zł za pakiet 5 w wariancie 5.1). Organ wyjaśnił, że konsekwencją uwzględnienia wyników zawartych w raportach z kontroli było zastosowanie określonych sankcji i zmniejszeń płatności, polegających na zmniejszeniu kwoty płatności:

1. - o 1260 zł dla pakietu 4 - w związku z uwzględnieniem do płatności powierzchni stwierdzonej podczas kontroli kwalifikowalności powierzchni;
2. - o 2520 zł dla pakietu 4 - z powodu przedeklarowania powierzchni zgłoszonej w stosunku do powierzchni stwierdzonej, stosownie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011);
3. - o 449,32 zł dla pakietu 4 - z tytułu zastosowania sankcji CC, stosownie do art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009);
4. - o 4425,10 zł dla pakietu 5 - w związku z uwzględnieniem do płatności powierzchni stwierdzonej podczas kontroli kwalifikowalności powierzchni;
5. - o 8850,20 zł dla pakietu 5 - z powodu przedeklarowania powierzchni zgłoszonej w stosunku do powierzchni stwierdzonej, stosownie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011
6. - o 1026,55 zł dla pakietu 5 - z tytułu zastosowania sankcji CC, stosownie do art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009;
7. - o 18 458,01 zł - w związku ze stwierdzeniem w ramach kontroli rolnośrodowiskowej nieprawidłowości oznaczonej kodem N018 dla działki rolnej C. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Stwierdził w szczególności, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej dla programu rolnośrodowiskowego skarżący pozostawił powierzchnię niewykoszoną, która wynosiła 14,21% zamiast maksymalnie 10%. Organ nie uwzględnił argumentów kwestionujących zastosowanie kodu N018, ponieważ nawet w przypadku, gdyby niewykoszona w związku z wysyceniem profilu glebowego powierzchnia nie przylegała do powierzchni niewykoszenia wskazanej na załączniku graficznym, to powierzchnia taka stanowiłaby zawyżenie powierzchni niewykoszonej. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, w sprawie nie można było zastosować art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.

UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., s. 15 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1974/2006), odnoszącego się do siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że kwestie uwzględnienia siły wyższej reguluje również § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), jednak przepis ten odnosi się tylko i wyłącznie do zwolnienia z obowiązku zwrotu wcześniej pobranych płatności, a nie do zachowania prawa do otrzymania płatności.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. Podniósł w szczególności, że w sprawie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mające wpływ na realizację tego zobowiązania i będące wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. W takiej sytuacji błędnie przyjęto, że płatność podlegała zmniejszeniu o współczynnik w wysokości 30%.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. WSA podkreślił, że kwestia zebrania materiału dowodowego została na gruncie ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) ujęta odmiennie niż we wskazanych przez skarżącego przepisach kpa, skoro w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich została wprowadzona zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie postępowania. WSA stwierdził, że skarżący złożył zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu i dołączył oświadczenie W. G. wskazujące, że we wrześniu 2014 r. odmówił on wykoszenia części działki ewidencyjnej nr [...] z powodu podmokłego gruntu w obawie o uszkodzenie sprzętu oraz profilu glebowego.

Organy administracji część z tych zastrzeżeń uwzględniły, jak również odniosły się do przedłożonego przez skarżącego dowodu mającego potwierdzić wystąpienie przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, uznając że argumentacja ta jest spóźniona, gdyż została podniesiona dopiero w ramach składanych zastrzeżeń w styczniu 2015 r. Wobec tego WSA uznał za chybiony zarzut, że organ nie rozpatrzył całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak również, że nie uzasadnił należycie swojej decyzji.

Powołując się m.in. na § 4 ust. 2 pkt 3 i § 38 ust. 2 oraz załączniki nr 3 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, WSA stwierdził, że skoro wsparcie jest przyznawane rolnikowi, który w ramach pakietu 5 w wariancie 5.1 zobowiązany jest do pozostawienia na łąkach kośnych 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno dotyczyć innej części tej działki, to pozostawienie obszaru nieskoszonego na powierzchni 14,21% niewątpliwie nie realizuje tej przesłanki. Konsekwencją tego było zastosowanie m.in. kodu N018. Zgodnie bowiem z regulacją rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymóg pozostawienia na łąkach kośnych 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej oznacza, że każda inna powierzchnia niewykoszona, niemieszcząca się w zakreślonym przedziale, stanowi naruszenie wspomnianej normy.

W ocenie WSA, okolicznością zwalniającą skarżącego z zastosowania sankcji byłoby wykazanie możliwości zastosowania przepisów dotyczących wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Jednakże skarżący nie dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Argumentacja wskazująca, że wykoszenie nie było możliwe we wrześniu 2014 r. została podniesiona dopiero w zastrzeżeniu do raportu z kontroli na miejscu, czyli po upływie trzech miesięcy od wystąpienia zdarzenia. WSA podkreślił, że rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy ARiMR wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywności w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Wobec tego WSA uznał, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji,
3. 2) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez ich niezastosowanie, co uniemożliwia realizację zasady praworządności i legalności oraz uznanie przez WSA, że skarżący nie podołał obowiązkowi udowodnienia prawdziwości swoich twierdzeń, podczas gdy zaoferował on spójny materiał dowodowy w tym zakresie,
4. 3) § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy wyjątkowych okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mających wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będących wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasadnym jest zmniejszenie płatności o współczynnik w wysokości 30% przysługującej płatności w danym roku,
5. 4) § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie miały miejsce przesłanki do zmniejszenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej o współczynnik w wysokości 30%,
6. 5) § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy żadna z przesłanek pozwalających na żądanie zwrotu płatności nie została w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełniona,
7. 6) załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącego wysokości współczynników procentowych stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietów lub wariantów przez niezasadne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy kodu N018 dla wariantu 5.1,
8. 7) art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy,
9. 8) art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 przez błędne uznanie, że wystąpienie siły wyższej/wyjątkowych okoliczności uzależnione jest od dokonania zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu, a w konsekwencji niezastosowanie tegoż przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy,
10. 9) art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy przesłanki wynikające z tego przepisu, a to brak możliwości wykrycia przez beneficjenta błędu w zwykłych okolicznościach zostały spełnione,
11. 10) art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nieuwzględnienie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności w trakcie kontroli wydanych decyzji,
12. 11) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez brak rozważenia adekwatności celu środka użytego do jego osiągnięcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy;
13. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia:
14. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21 października 2005 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), w szczególności jego celów zawartych w preambule, a także art. 1, 3, 4, 20, 36, 38 i 39;
15. b) rozporządzenia nr 1974/2006, w szczególności jego celów zawartych w preambule, a także art. 47 ust. 1, który wyraźnie wskazuje, że intencją ustawodawcy jest łagodzenie negatywnych skutków związanych z wystąpieniem w trakcie realizacji planu pomocowego zdarzeń, na które beneficjenci płatności rolnośrodowiskowej nie mają żadnego wpływu i skutków którego uniknąć nie mogą;

a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów i nieskonfrontowanie ich ze stanowiskiem skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 ppsa należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. Zarzucono WSA nienależyte wykonanie obowiązku kontroli (co kasator łączy z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa) przez: wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia nr 65/2011 oraz jego celów zawartych w preambule oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 i celów tego rozporządzenia; także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 45 pkt 8, § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 – naruszenie wszystkich tych przepisów, według kasatora, nastąpiło przez ich niezastosowanie.

Wreszcie zarzucono błędne zastosowanie w sprawie § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez przyjęcie, że w sprawie miały miejsce przesłanki do zmniejszenia płatności rolonośrodowiskowej o 30 % oraz naruszenie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez zastosowanie zmniejszeń płatności w ramach pakietów i wariantów wobec zastosowania w stanie faktycznym sprawy kodu N0 18 dla wariantu 5.1. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nierozważenie adekwatności środka użytego do osiągnięcia celu w stanie faktycznym sprawy.

Kontroli kasacyjnej został poddany wyrok WSA, którym uznano za prawidłową decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Sąd przyznał rację organowi, że właściwe było m.in. pomniejszenie płatności o 30% - za wariant 5.1, w odniesieniu do działki rolnej C, wobec pozostawienia powierzchni niewykoszonej - 14,21%, zamiast maksymalnie 10% (co skutkowało przypisaniem w trakcie kontroli kodu N018).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się przyjętych ustaleń stanu faktycznego – zarówno w zakresie pozostawionej niewykoszonej powierzchni, jak i tego, że podanie przez skarżącego przyczyn niewykoszenia nastąpiło dopiero w styczniu 2015 r., podczas gdy sytuacja uniemożliwiająca, jego zdaniem, wykoszenie wymaganej powierzchni miała miejsce we wrześniu 2014 r.

Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przede wszystkim zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia omawianego zarzutu, ani nie wykazano, aby potencjalne uchybienia WSA w zakresie sporządzenia uzasadnienia wyroku mogły mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Przepis ten wymienia zatem elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie zawiera tego rodzaju mankamentów i poddaje się kontroli instancyjnej, a zatem spełnia wymagania z art. 141 § 4 ppsa.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim jeszcze raz podkreślić należy, że sprawa niniejsza dotyczy wypłaty płatności rolnośrodowiskowych za 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Przypomnienie to jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potrzebne ze względu na podniesione zarzuty oraz ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powołując i cytując przepisy art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie zauważa, że przepisy te odwołują się do obowiązku zwrotu (wyłączają obowiązek zwrotu) już wypłaconej pomocy, w sytuacji spełnienia wymienionych w nich przesłanek. W art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wskazano: "Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta (...)", a w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego: "Inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest (...)".

W rozpoznawanej sprawie pomoc nie została jeszcze wypłacona i sprawa nie toczy się w zakresie jej zwrotu, lecz wypłaty płatności za 2014 r. Wyżej wymienione przepisy, tak samo zresztą jak § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 nie mają zastosowania w ustalonym stanie faktycznym, gdyż dotyczą zwrotu, odzyskiwania nienależnych płatności (a nie odmowy wypłacenia), nie mogły zatem zostać naruszone w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Dodatkowo wskazać trzeba, że w zaskarżonej decyzji analizowano jednak ewentualność zastosowania w stosunku do skarżącego przepisu o sile wyższej - art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 - wykluczając taką możliwość, już choćby ze względu na niespełnienie warunków z ust. 2 tego artykułu (konieczność dokonania zgłoszenia w ciągu 10 dni roboczych od dnia w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności). Słusznie w tym zakresie zauważył WSA, że argumentacja, iż wykoszenie nie było możliwe we wrześniu 2014 r. została przez skarżącego podana dopiero w styczniu 2015 r. – w ramach zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że sądził, iż zmieścił się w tolerancji dla obszaru nieskoszonego, co świadczy, że nie powoływał się na przypadek siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 (przez niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy), zgodnie z którym "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności." W kolejnych akapitach tego przepisu wskazano od czego powinna zależeć ocena rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności.

W uzasadnieniu zarzutu kasator, powołując się na wyroki WSA w Rzeszowie (sygn. akt I SA/Rz 280/15 i I SA/Rz 642/15) zauważył, że ww. art. 18 rozporządzenia 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą Państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Następnie zauważył, że zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości. Stąd sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego. W dalszym ciągu autor skargi kasacyjnej odwołał się do zasady proporcjonalności.

Wskazać należy, że co prawda przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Inaczej rzecz ujmując, uzasadnienie poszczególnych zarzutów powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwoliło sformułować zwrot stosunkowy co do zgodności/niezgodności kontrolowanego wyroku z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej nie spełnia tych kryteriów, w istocie bowiem nie wyjaśnia, w jaki sposób – w tej konkretnej sprawie – naruszono art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Wskazać należy, że ocena art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 była dokonywana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16) i zgodzić się należy z tą oceną, wskazującą na jego ogólny i ramowy charakter, zgodzić się również należy i z tym, że jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące działania "Program rolnośrodowiskowy". W szczególności § 38 i 39 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego precyzują przesłanki zwrotu, nieprzyznania, bądź pomniejszenia kwoty pomocy z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Mający w sprawie zastosowanie § 38 ust. 2 wskazuje - w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów określonych pakietów, z uwzględnieniem wagi nieprawidłowości – na pomniejszenie płatności o kwotę stanowiącą iloczyn współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

Takie właśnie pomniejszenie uwzględniono w stosunku do płatności należnych skarżącemu i pomniejszenie to zastosowano tylko w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość (kontrolowane decyzje dotyczą płatności za 2014 r.).

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogły zostać uznane za trafne.

Bezzasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, iż stosując pomniejszenie płatności za niedopełnienie warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego (częściowe) uchybiono wywodzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa - zasadzie proporcjonalności. Kasator nie odnosi przy tym ogólnych wywodów na temat zasady proporcjonalności do realiów niniejszej sprawy. W tym zakresie podkreślić więc tylko należy, że zarówno w świetle przepisów unijnych, jak i zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym (§ 2 ust. 1 pkt 2 i 3) realizacja zobowiązań rolnośrodowiskowych polega na ich rzeczywistym wykonaniu, zatem niewywiązanie się z zobowiązania lub jego części skutkuje brakiem płatności w tej części, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uchybia zasadzie proporcjonalności, rozumianej jako adekwatność zastosowanego środka do mającego być osiągniętego celu.

Na koniec odnieść należy się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszono art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "poprzez ich niezastosowanie, co uniemożliwia realizację zasady praworządności i legalności oraz uznanie przez Sąd, iż Skarżący nie podołał obowiązkowi udowodnienia swoich twierdzeń, podczas, gdy zaoferował on spójny materiał dowodowy w tym zakresie". Pomijając już kwestię, że wskazany jako naruszony przepis ma charakter proceduralny i dotyczy postępowania przed organem, a nie sądem ("W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy") zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do niego.

Z tych wszystkich względów, uznając, że żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego ani procesowego nie okazał się skuteczny, nie można było w konsekwencji przypisać WSA wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i z tych też przyczyn skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.