Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 879/09

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 3 grudnia 2007 r. w W. na ul. [...], Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W., poddał kontroli drogowej pojazd marki [...], nr rej. [...], którego kierującym był P. S. Do kontroli okazał dokumenty kierowcy, pojazdu, wypis z licencji wydany przedsiębiorstwu H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. oraz paragon fiskalny z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Kierowca oświadczył, iż korzysta z licencji korporacji i przedstawił umowę o współpracy zawartą z przedsiębiorstwem, której wypisem się posługiwał. Podczas kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna.

W wyniku kontroli organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu, o czym pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. prawidłowo powiadomił stronę.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału w sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2008r., Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 13.000 złotych. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej decyzji był stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej 3 grudnia 2007r., fakt wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z umieszczonym i używanym w pojeździe taksometrem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez P. S., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytaczając obszernie treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, uznał zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nie ma znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy fakt, iż w chwili kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, należący do przedsiębiorcy H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., wykonywał bowiem transport drogowy osób, będąc samoistnym przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zarobkowego przewozu osób we własnym imieniu i na własny rachunek, będąc związanym z ww. przedsiębiorcą tylko umową o współpracy.

W zakresie wniosku strony o zawieszenie postępowania organ podkreślił, że Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego złożyła wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją - art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 8 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2007r. postanowił odmówić nadania dalszego biegu temu wnioskowi. Następnie postanowieniem z dnia 11 marca 2008r. nie uwzględnił zażalenia na w/w postanowienie. Wobec powyższego wniosek w przedmiocie zawieszenia postępowania organ uznał za niezasadny.

Odnośnie zarzutu odwołania, iż urządzenie znajdujące się w pojeździe nie było taksometrem ale drogomierzem, organ podniósł, że w trakcie kontroli stwierdzono, że w kontrolowanym pojeździe znajduje się kasa rejestrująca o numerze fabrycznym [...]. Stwierdzono także, że w pojeździe został zamontowany i używany taksometr. Podczas kontroli kierowca okazał paragon fiskalny nr [...] potwierdzający wykonywanie usługi przewozowej w dniu 3 grudnia 2007 r. Powyższe potwierdza protokół kontroli z dnia 3 grudnia 2007 r. podpisany bez zastrzeżeń przez kontrolowanego kierowcę, załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna taksometru oraz paragon fiskalny, na którym widnieje napis "Taksometr CEZAR nr [...] współpracuje z kasami:". Organ uznał, że załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazuje na to, iż mamy do czynienia z taksometrem, a nie drogomierzem. Na urządzeniu widnieją następujące napisy "OPŁATA" "DOPŁATA", "WOLNY".

W obszernej skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez m. in. zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisu art. 101 k.p.a., obligującego go do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wobec zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z powodu naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie skarżący z ostrożności wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Gminy L. z dnia 28 lutego 2008 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W trakcie postępowania sądowego skarżący złożył pisma procesowe uzupełniając skargę o dodatkowe zarzuty dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz naruszenia prawa materialnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym) i procesowego (107 § 3, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) mające wpływ na wynik postępowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i podkreślił, że wydana licencja na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy.

Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się bowiem przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy).

Sąd wskazał, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, a konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

1. a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
2. b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także
3. c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skarżący w momencie kontroli okazał wypis z licencji, wystawionej na H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, powołując się na umowę o współpracy zawartą z tą Spółką. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że P. S. nie wykonywał usług transportowych w imieniu przedsiębiorstwa, z którym podpisał umowę o współpracy, lecz we własnym imieniu i na własny rachunek, a tylko uiszczał H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. miesięczną opłatę za zlecenia przewozów. Powyższe znalazło potwierdzenie w zeznaniach złożonych przez skarżącego, jak również wynika to z treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym skarżący wymieniony jest jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą, której przedmiotem jest "działalność taksówek osobowych". Gdyby skarżący świadczył usługę transportową w imieniu H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., to powinien wystawiać paragony fiskalne w imieniu i na rzecz tej Spółki otrzymując w zamian stosowne wynagrodzenie, niezależnie od przyjętej między stronami formy rozliczeń.

Ponadto Sąd podkreślił, że z ustaleń organów wynika, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci taksometru.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały zatem, że w dniu 3 grudnia 2007 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą bez wymaganej licencji oraz z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika do tej ustawy oraz w art. 18 ust. 5 lit. c) ww. ustawy w zw. z lp. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy.

Nie podzielając podniesionego w skardze zarzutu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, Sąd podkreślił, że o tym, iż wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

W ocenie Sądu, postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie naruszają także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, która nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo Sąd wyjaśnił, jak należy rozumieć równość wobec prawa i kiedy mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, przy czym odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Zdaniem Sądu, podważane przez skarżącego unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. Podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są bowiem do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.

Ponadto w ocenie Sądu, organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. w piśmie z dnia 4 grudnia 2007 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Należy też zaznaczyć, iż skarżący z możliwości tej skorzystał, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 12 grudnia 2007 r. i nie kwestionował, by organ przeprowadzał poza jego wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Twierdzenie, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie, jest natomiast bezpodstawne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a., poprzez niezastosowanie przepisu obligującego organ administracji do wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, Sąd stwierdził, iż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] września 2008 r., odniósł się bowiem do wniosku strony o zawieszenie postępowania, stwierdzając brak przesłanek do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP - art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 8 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie zarzutu, iż Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działał bez podstawy prawnej, Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 92 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit.a i c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym oraz powołane normy załącznika do ustawy, co wynika wprost z decyzji.

Sąd odniósł się także do zarzutu, iż ustalenia organu nie potwierdziły, że przewóz w ogóle miał miejsce. Zauważył, iż z dowodów zebranych w sprawie, przede wszystkim z zeznania kierującego pojazdem oraz zapisów umowy o współpracy między nim a skarżącą wynika, iż w dniu kontroli wykonywał przewozy okazjonalne dla skarżącej spółki. Co więcej, z samych pism strony składanych w postępowaniu administracyjnym oraz z argumentacji zawartej w skardze wynika, że spółka w dniu kontroli wykonywała przewozy okazjonalne. Kwestionowała ona jedynie zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej z uwagi na błędne uznanie przez organ, iż do tego rodzaju działalności znajdują zastosowanie rygory określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Tym samym ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut dotyczący nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. Z treści art. 93 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać więc wniosek strony skarżącej, iż z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej.

W obszernej skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. S. zarzucił Sądowi I instancji:

1. I. naruszenie przepisów postępowania w postaci:
2. 1) naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nie uwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy decyzja wydana przez organ administracyjny I instancji, została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 3 kpa – albowiem została sporządzona i podpisana przez inspektor I. K. - podczas gdy powyższa osoba przeprowadzała kontrolę drogową w dniu 3 grudnia 2007 roku i podpisała protokół sporządzony podczas kontroli, co skutkuje mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 24 ust. 1 i 4 k.p.a., gdyż w/w inspektor winien zostać wyłączony od sporządzenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji I instancji,
3. 2) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy decyzja I instancji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 i art. 89 ust. 2 (obecnie art. 89 ust.
4. 5) ustawy o transporcie drogowym — bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną wydaną na podstawie protokołu, sporządzonego podczas kontroli w dniu 3 grudnia 2007 roku, podczas gdy art. 75 ustawy o transporcie drogowym zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania za naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit.a ustawy,
5. 3) naruszenia art. 134 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, tj. nierozstrzygnięcia co jest pojęciem "przewozu okazjonalnego" w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia, czy organy w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania "przewozu okazjonalnego" przez skarżącego. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku kwestii, które stanowią istotę odpowiedzialności skarżącego,
6. 4) naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art.151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność — że w dniu 3 grudnia 2007 roku skarżący wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z zeznania świadka P. S., które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącego art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym,
7. 5) naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art.151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,
8. 6) naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W., iż skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję.
9. II. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. P. S. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
10. 1) art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący wykonywał "przewóz okazjonalny" w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,
11. 2) art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
12. 3) art. 18 ust. 5 lit.a ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponadto, na podstawie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r., z ostrożności procesowej autor skargi kasacyjnej wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie zgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, z art. 2 Konstytucji oraz art. 75 i art. 56 ust. 1 oraz art. 89 ust. 5 (dawny art. 89 ust.

1. 2) ustawy o transporcie drogowym. W ocenie strony, od odpowiedzi na powyższe pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy "toczącej się przed tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym".

Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wskazał, iż zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, naruszenia stwierdzone w toku kontroli i zamieszczone w protokole kontroli, stanowią podstawę wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przewozów drogowych z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Z kolei art. 75 ustawy o transporcie drogowym zawiera zamknięty katalog spraw, które mogą być wszczynane na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli. Powyższy katalog nie wymienia postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto art. 56 ustawy stanowi, że inspektorzy mogą nakładać kary pieniężne wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. W ocenie skarżącego, art. 89 ust. 5 zawiera umocowanie jedynie do określenia sposobu i warunków dokonywania kontroli, nie zawiera natomiast delegacji ustawowej do określenia rodzajów postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli utrwalonych w protokołach kontroli, bowiem taki katalog zawiera art. 75 w/w ustawy.

Wobec powyższego § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku, należy uznać za niezgodny z art. 2 Konstytucji, oraz art. 75 i art. 56 ust. 1 oraz art. 89 ust. 5 (dawny 89 ust.

1. 2) ustawy o transporcie drogowym, co w ocenie skarżącego usprawiedliwia złożenie niniejszego wniosku.

Uzasadniając szczegółowo poszczególne zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, co następuje:

Ad.I.1. Decyzja wydana w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, została sporządzona i podpisana przez inspektora I. K., która przeprowadziła kontrolę drogową wobec skarżącego. Wyniki powyższej kontroli oraz protokół sporządzony po jej zakończeniu - były podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary administracyjnej, co narusza przepisy procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego, termin "uprawnieni do kontroli" użyty w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.t.d., w żadnym wypadku nie oznacza "ten sam inspektor". Stosownie bowiem do treści art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, (a tym samym od sporządzenia decyzji administracyjnej), w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, albo w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Inspektor Transportu Drogowego, który przeprowadza kontrolę drogową jest przedstawicielem organu administracji w rozumieniu art. 24 § 1 ust. 4 k.p.a., bowiem reprezentuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na zewnątrz w toku kontroli drogowej, zatem po przeprowadzeniu kontroli drogowej winien zostać wyłączony z urzędu od udziału w sprawie, w tym od sporządzenia i podpisania decyzji administracyjnej.

Inspektor ten uczestniczył we wszystkich czynnościach procesowych w toku kontroli, tj. zabezpieczał dowody, w tym dokumenty okazane przez skarżącego oraz przesłuchiwał go w charakterze świadka. Tym samym w/w inspektor był świadkiem dokonanej kontroli w rozumieniu art. 24 § 1 ust. 4 k.p.a.

Ponadto, osoba przeprowadzająca kontrolę drogową, nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., albowiem wyrabia sobie przekonanie dotyczące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w oparciu o spostrzeżenia dokonane w toku kontroli, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Tym samym, oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję administracyjną organu administracji II instancji, wobec utrzymania na jej podstawie w mocy decyzji organu I instancji, która jest obciążona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. oraz wobec okoliczności określonej w art. 145 § 1 ust. 3 k.p.a. - stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 ust.1 pkt b p.p.s.a.

Ad.I.2. Przytaczając treść art. 93 ust. 1, art. 89 ust. 5 pkt 3 (dawny art. 89 ust.

2) ustawy o transporcie drogowym oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, skarżący podkreślił, że upoważnienie ustawowe udzielone w art. 89 w/w ustawy nie obejmuje "prawa organu do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 ustawy o transporcie drogowym". W dacie kontroli drogowej przeprowadzonej wobec skarżącego obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 2007 roku (tekst jednolity Dz.U.2007.125.874). Art. 89 ust. 2 (obecnie ust.

5) ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym brzmieniu, dawał prawo właściwym ministrom do wydania w drodze delegacji ustawowej - rozporządzenia, w węższym niż dotychczasowy zakresie, bowiem ówczesny art. 89 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym mówił o warunkach i trybie przeprowadzania kontroli w zakresie przewozu drogowego.

Autor skargi kasacyjnej przytoczył treść art. 75 ustawy o transporcie drogowym i wskazał, że § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku jest niezgodny z tym przepisem oraz z art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykraczając poza umocowanie ustawowe. Podkreślił, że art. 75 zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit.a ustawy o transporcie drogowym, na podstawie protokołu z kontroli.

Wobec powyższego oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję administracyjną organu II instancji, wobec utrzymania na jej podstawie w mocy decyzji organu I instancji, stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 ust.1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art.75 oraz 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Ad.I.3. W ocenie pełnomocnika skarżącej, aby orzec, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego są zgodne z prawem (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd winien rozstrzygnąć, co jest przewozem okazjonalnym, ponieważ powyższe pojęcie dotyczy istoty odpowiedzialności przypisywanej skarżącemu w zaskarżonych decyzjach.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że "skarżąca" wykonywała przewóz osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit.a ustawy, ale nie rozstrzygnął co jest przewozem okazjonalnym. Wskazać w tym miejscu należy, że podczas kontroli w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba, a z zeznania kierowcy pojazdu oraz z dowodu z paragonu fiskalnego oraz raportu dobowego, nie wynika fakt przewozu jakiejkolwiek osoby w dniu 3 grudnia 2007 roku. Zaskarżony wyrok jest zatem niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie prawidłowego ustalenia podstawowej przesłanki odpowiedzialności "skarżącej", jaką jest wykonywanie przewozu okazjonalnego osób.

Ad.I.4 i 5. Stosownie do treści art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, aby ustalić przesłankę wykonywania przewozu osób w ramach przewozu okazjonalnego, organy administracyjne winny ustalić, iż rodzaj wykonywanego przewozu polegał na przewozie konkretnych osób, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 11 ustawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika okoliczność, aby ustalono zarówno rodzaj wykonywanych przewozów oraz fakt przewozu jakiejkolwiek osoby. Zarówno Sąd, jak i organy administracyjne mylnie powołują się na zeznanie świadka P. S. w zakresie udowodnienia powyższej okoliczności, gdyż nie wskazał on na wykonanie konkretnej usługi polegającej na przewozie jakiejkolwiek osoby, a organ administracyjny nie zabezpieczył żadnego dowodu, który wskazywałby, chociaż pośrednio na zaistnienie powyższej okoliczności.

Skoro organy administracyjne przyjęły, że "w imieniu skarżącej" był wykonywany przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym, to należy wskazać, iż niezbędnym dowodem, który należało przeprowadzić - był dowód w postaci przesłuchania w charakterze świadka przewożonej osoby lub osób.

Nie zawierając w uzasadnieniu szerszej argumentacji odnoszącej się do zarzutu zgłoszonego w pkt I.6., skarżący sformułował natomiast zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż w pojeździe zamontowany był taksometr oraz ustaleniu, iż taksometr jest tym samym urządzeniem, co drogomierz połączony z kasą fiskalną.

Podkreślił, że o ile taksometr jest urządzeniem samodzielnie liczącym, o tyle w przypadku drogomierza-dalmierza funkcję przeliczeń wykonuje kasa fiskalna. Skoro zaś w pojeździe nie zainstalowano taksometru, ani urządzenia o takich cechach, ustalenie przez Sąd, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną, skutkuje niezasadnym ukaraniem skarżącego z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie pełnomocnika strony, taksometrem jest wyłącznie urządzenie, o którym mowa w § 3 pkt 20 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, wedle którego taksometrem jest przyrząd pomiarowy przeznaczony do pomiaru czasu trwania kursu pojazdu i obliczania długości przebytej drogi na podstawie sygnału dostarczanego przez nadajnik sygnału długości drogi oraz obliczania i wyświetlania opłaty należnej za kurs na podstawie obliczonej długości drogi lub zmierzonego czasu trwania kursu. Tych przesłanek nie udowodniono ani w zaskarżonych wcześniej decyzjach organów administracyjnych ani nie wykazano w zaskarżonym wyroku wydanym przez WSA w W. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżących urządzenia, które było taksometrem, a organy administracyjne nie zabezpieczyły dokumentacji technicznej dotyczącej urządzenia technicznego zamontowanego w pojeździe, która przesądzałaby o konstrukcji urządzenia świadczącej o tym, iż w samochodzie zamontowany jest taksometr.

Ponadto taksometr powinien posiadać stosowne oznaczenia oraz spełniać wymogi z § 4 i § 20 w/w rozporządzenia, które to okoliczności nie zostały wykazane zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym fotografiami - bowiem w zaskarżonym wyroku wskazano tylko nazwę i producenta urządzenia, zaś w decyzjach organów administracyjnych obydwu instancji dodatkowo numer seryjny urządzenia. W ocenie skarżącego, zarówno fotografie urządzenia jak i świadectwo legalizacji nie przesadzają o cechach konstrukcyjnych urządzenia zamontowanego w pojeździe.

Sąd błędnie przyjął na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, a także okoliczność, iż w pojeździe było zamontowane urządzenie, które było taksometrem, a nie drogomierzem, co wyczerpało hipotezę art. 18 ust. 5 lit.a ustawy o transporcie drogowym wobec "skarżącej spółki", co skutkuje naruszeniem art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art.151 p.p.s.a.

Ad.II.1. Wobec zarzutów wskazanych w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz nie przeprowadzenia dowodów koniecznych dla ustalenia rodzaju wykonywanego przewozu, tj. przewozu osób, a także nieustalenia przewozu konkretnej osoby - Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym.

Stosownie do treści art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, aby ustalić przesłankę wykonywania przewozu osób w ramach przewozu okazjonalnego, organy administracyjne winny ustalić rodzaj wykonywanego przewozu polegający na wykonywaniu przewozu osób oraz okoliczność wykonywania przewozu konkretnych osób. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby ustalono zarówno rodzaj wykonywanych przewozów oraz fakt przewozu jakiejkolwiek osoby w dniu 3 grudnia 2007 roku, zatem należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie przyjęto, iż skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób.

Ad.II.2. W aktach sprawy brak dowodów, z których wynikałoby, że strona wykonywała zarobkowy przewóz osób, a zatem w niniejszym stanie faktycznym brak przesłanek dla przyjęcia, że skarżący był zobowiązany do posiadania licencji - skoro z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli nie przewożono żadnej osoby.

Ad.II.3. Jak wskazano powyżej, ani organy administracyjne w wydanych decyzjach ani WSA w W. nie wskazały dowodów, z których wynika, iż urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu § 3 pkt 20 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych. Ponadto, Sąd całkowicie błędnie zrównał taksometr z drogomierzem - dalmierzem. Urządzeniem zainstalowanym w samochodzie był drogomierz (dalmierz), połączony z urządzeniem przeliczającym tj. kasą fiskalną. Taksometr jest zaś urządzeniem samodzielnie liczącym, czego nie można powiedzieć o drogomierzu zainstalowanym w skontrolowanym pojeździe.

Skoro zatem urządzenie zainstalowane w pojeździe nie było taksometrem, a jedynie drogomierzem - dalmierzem, nie było podstaw do ukarania skarżącego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit.a ustawy o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej "z ostrożności procesowej" wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją oraz z ustawą z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.07.125.874 ze zm.), § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r.

w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz.U.08.76.454).

Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, sądowi administracyjnemu przysługuje uprawnienie do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, ratyfikowanymi aktami międzynarodowymi lub z ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem istnienie związku pomiędzy przepisem (który ma zostać poddany kontroli pod względem zgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą), a rozstrzygnięciem danej sprawy. W praktyce chodzi zatem o takie akty normatywne, które stanowią materialną podstawę tego rozstrzygnięcia, bądź – w przypadku przepisów prawa procesowego – ich zastosowanie ma wpływ na wynik sprawy.

Wymienione wyżej rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2008r. weszło w życie z dniem 4 maja 2008r. (§ 18), a zatem nie obowiązywało jeszcze ani w dniu kontroli, jakiej został poddany skarżący tj. 3 grudnia 2007r., ani w dacie nałożenia na niego kary pieniężnej. Tym samym, kwestia zbadania zgodności § 11 ust.1 tego rozporządzenia z Konstytucją i ustawą o transporcie drogowym, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie ma uzasadnienia prawnego.

Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia zasadności zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, podkreślić na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza, że Sąd II instancji związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i to one decydują o zakresie kontroli zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takie sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku jest bezsporny lub nie został skutecznie podważony poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji.

Oceniając zasadność poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności, o jakiej mowa wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ad.I.1. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269), która ma tylko 50 artykułów. Nawet gdyby przyjąć, że kasatorowi chodzi faktycznie o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to i tak podstawa kasacyjna wskazana została błędnie, gdyż art. 145 ma wprawdzie dwie jednostki redakcyjne w postaci dwóch paragrafów, jednak pierwszy z nich posiada punkty (a nie ustępy) oznaczone cyframi 1), 2) i 3), przy czym § 1 pkt 1 dodatkowo zawiera unormowania zawarte w ppkt a), b) i c).

Podkreślenia wymaga, że zarzuty mieszczące się w jednej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., powinny być postawione na tyle wyraźnie, aby można było bez żadnych wątpliwości wywnioskować, który konkretnie przepis prawa – w ocenie skarżącego – Sąd I instancji naruszył i w jaki sposób. Wymogowi temu nie sprostał autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie formułując zarzut naruszenia takiej jednostki redakcyjnej, której nie zawiera art. 145 § 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że o tę ustawę chodzi, gdyż skarga kasacyjna powołuje ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zauważyć natomiast należy, że stawiany - w ramach omawianego punktu I.1. - zarzut naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa oraz art. 24 § 3 kpa (dotyczących wyłączenia pracownika organu administracji publicznej), które stanowią podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, mógł być powiązany jedynie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.

Wadliwość skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie powoduje jednak automatycznie dyskwalifikacji omawianego zarzutu, gdyż w ramach sprawowanej kontroli, sąd administracyjny zobowiązany był do zbadania prawidłowości zastosowania w/w przepisów kpa przez organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa oraz art. 24 § 3 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której:

1. - jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,
2. - był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest małżonek tego pracownika, jego krewny lub powinowaty drugiego stopnia lub osoba związana z nim z tytułu opieki lub kurateli.

Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 kpa).

Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący upatruje naruszenia w/w przepisów poprzez fakt, że osoba przeprowadzająca kontrolę drogową w dniu 3 grudnia 2007r., wydała następnie – z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – decyzję I instancji nakładającą na P. S. karę pieniężną w kwocie 13.000 zł. W ocenie autora skargi kasacyjnej osoba dokonująca kontroli była świadkiem tego zdarzenia w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 kpa.

Jak wynika z akt sprawy, kontroli drogowej w dniu 3 grudnia 2007r. dokonała inspektor Inspekcji Transportu Drogowego I. K. Niewątpliwie zatem, kontroli tej dokonała osoba uprawniona na podstawie art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie zaś z art. 93 ust.1 i 1a tej ustawy, osoby uprawnione do kontroli, o których mowa w art. 89 ust.1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, która wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

W świetle zacytowanych przepisów prezentowany w skardze kasacyjny pogląd, że inspektor dokonujący kontroli drogowej jest świadkiem w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 kpa i powinien być wyłączony do rozpatrzenia niniejszej sprawy (art. 24 § 3 kpa), nie może zasługiwać na akceptację.

Argumentacja skargi nie zawiera natomiast jakichkolwiek wywodów uzasadniających naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 kpa, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu i nakazuje uznać go za nieuzasadniony. Niewątpliwe jest przy tym, że w stanie faktycznym sprawy przypadek określony w tym przepisie nie miał miejsca.

Ad.I.2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 oraz art. 56 ust.1 i art. 89 ust.2 ustawy o transporcie drogowym.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie, z uwagi na oddalenie skargi w całości, nie ma podstaw do połączenia w jednym zarzucie naruszenia przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (stosowanego w razie uchylenia zaskarżonej decyzji) i art. 151 p.p.s.a. (stanowiącego podstawę procesową oddalenia skargi). Niezależnie jednak od tego, który z w/w przepisów przyjmie się za podstawę omawianego zarzutu, nie jest on uzasadniony.

Przepis art. 75 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania:

1. 1) administracyjnego o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy;
2. 2) karnego lub karno-skarbowego;
3. 3) w sprawach o wykroczenia;
4. 4) przez organy Państwowej Inspekcji Pracy;
5. 5) przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyższy przepis zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli drogowej, a co za tym idzie nie ma podstaw, aby w oparciu o kontrolę nałożyć karę pieniężną, o jakiej mowa w art. 92 i nast. ustawy o transporcie drogowym.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

W omawianym przepisie ustawodawca dał bowiem możliwość wykorzystania wyników kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie wymienionych w nim postępowań, co w żadnym razie nie można interpretować jako zakaz posługiwania się protokołem z kontroli drogowej w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z art. 92 ust.1 ustawy. Z treści przepisów zawartych w rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym - zatytułowanym "Inspekcja Transportu Drogowego" – wynika, że kontrole drogowe przeprowadzane przez inspektorów transportu drogowego mają na celu sprawdzenie, czy podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, przestrzegają przepisów ustawy. Konsekwencją stwierdzenia w trakcie kontroli drogowej, że obowiązki wynikające z ustawy o transporcie drogowym zostały naruszone, jest nałożenie stosownej kary pieniężnej. W praktyce, wyniki kontroli stanowią podstawowe źródło stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie i dlatego prezentowana w skardze interpretacja art. 75 ustawy, nie uwzględnia podstawowego celu, jakiemu służy przeprowadzenie kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, tj. egzekwowanie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności z tym przewozem związane.

Tym samym, nie ma także podstaw do przyjęcia, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej nastąpiło z naruszeniem art. 56 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy.

W ramach omawianego zarzutu skarżący powołał także naruszenie "art. 89 ust. 2 (obecnie art. 85 ust.5)" ustawy o transporcie drogowym, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o przepis art. 85 ust.5 pkt 3 tej ustawy, zawierający delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu, do określenia w drodze rozporządzenia sposobu przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie, a także wymagane standardowe wyposażenie osób dokonujących tej kontroli i wykaz podstawowych elementów, które jej podlegają. Oczywistym jest zatem, że ani Sąd I instancji ani organy administracji publicznej nie stosowały powyższego przepisu, tym samym nie można skutecznie zarzucać, że został on w jakikolwiek sposób naruszony, tym bardziej, że z treści skargi wynika, że w/w art. 85 ust.5 pkt 3 powołany został jedynie celem wykazania niezgodności § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, z ustawą o transporcie drogowym. Z uwagi na okoliczności podniesione już na wstępie, merytoryczną ocenę tego zarzutu uznać jednak należy za zbędną.

Ad.I.3. Zarzut ten należy odczytywać jako naruszenie art. 134 p.p.s.a., nie zaś ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – jak wskazuje skarga kasacyjna. Naruszenie tego przepisu polegać ma – w ocenie skarżącego – na braku rozstrzygnięcia "kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, (...) co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy".

Niezależnie od tego, że w rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna, podkreślenia wymaga, że powołany wyżej przepis nie został naruszony.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Nawet przy przyjęciu, że omawiany zarzut obejmuje obie jednostki redakcyjne cytowanego przepisu stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a), ani też nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a), a podnoszona w ramach tego zarzutu argumentacja, nie przystaje do treści cytowanego przepisu, wskazanego w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ad.I.4-6. Naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegać ma na błędnych ustaleniach, zgodnie z którymi skarżący - bez wymaganej licencji - wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W ocenie skarżącego, okoliczność tę można by stwierdzić jedynie poprzez przesłuchanie świadka – pasażera przewożonego skontrolowanym pojazdem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem powyższej normy kompetencyjnej jest art. 3 § 2 p.p.s.a., który określa zakres działania sądów administracyjnych, obejmujący m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Jak widać z przytoczonych wyżej przepisów, które – zdaniem kasatora naruszyć miał Sąd I instancji – zawarte w nich normy mają charakter wyłącznie ustrojowy, a co za tym idzie bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi jednak na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być – co do zasady - powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do ich zasadności podkreślić należy, że Sąd I instancji nie naruszył żadnego z przytoczonych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego objętego zaskarżoną decyzją, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie kognicji wyznaczonej sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że uzasadnienie omawianego zarzutu wskazuje na to, że skarżący kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku, co nie mieści się w ramach zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia przepisów o charakterze ustrojowym.

W tym samym zarzucie wskazano także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Co się tyczy naruszenia art. 141 p.p.s.a., to zawiera on cztery jednostki redakcyjne dotyczące: terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku i wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (§ 1 i 2), formy, w jakiej następuje odmowa sporządzenia uzasadnienia (§ 3) oraz określenia niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która jednostka redakcyjna w/w przepisu została – w jego ocenie – naruszona, podkreślić należy, że zarzut w omawianym zakresie jest bezzasadny. W szczególności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i wskazał z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez Sąd powyższego przepisu uznać zatem należy za nietrafny.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., który w świetle uzasadnienia skargi należy rozumieć jako brak należytego skontrolowania przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez organ uregulowań zawartych w art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa i przyjętych ustaleń faktycznych.

Wbrew twierdzeniom skargi, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z wydruku paragonu fiskalnego za dzień 3 grudnia 2007r. wynika, że P. S. wykonywał usługi transportowe we własnym imieniu i na własny rachunek, nie posiadając licencji, o jakiej mowa w art. 5 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym skarżący wymieniony jest jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą, której przedmiotem jest "działalność taksówek osobowych". Dowody te są wystarczające dla uznania, iż skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Stosownie bowiem do art. 4 ust.11 ustawy o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego i taki przewóz niewątpliwie skarżący wykonywał.

W świetle okoliczności sprawy, nie zachodziła zatem potrzeba "przesłuchania w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem", a zawarte w skardze twierdzenie, że "okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z zeznania świadka P. S." jest nieporozumieniem; po pierwsze dlatego, że P. S. nie występował w niniejszej sprawie w charakterze świadka, lecz strony, a po drugie, że nie składał w jej toku jakichkolwiek wyjaśnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu braku potwierdzenia, "że przewóz w ogóle miał miejsce", Sąd I instancji (podobnie zresztą jak autor skargi kasacyjnej) powołuje się na "zeznania kierującego" (str. 12), jednak w świetle pozostałych wywodów Sądu I instancji i prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ta niewątpliwa wadliwość pisemnych motywów zaskarżonego wyroku w tej części, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, obejmującego także przewóz okazjonalny, wymaga odpowiedniej licencji (art. 5 ust. 1 ustawy), której bezspornie P. S. nie posiadał, posługując się wyłącznie licencją innego przedsiębiorcy – H. spółki z o.o.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarty został dodatkowy zarzut dotyczący "błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż w pojeździe zamontowany był taksometr oraz ustaleniu, iż taksometr jest tym samym urządzeniem, co drogomierz połączony z kasą fiskalną."

Odnosząc się do zasadności tego zarzutu podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż kontrolowany pojazd wyposażony był w elektroniczną kasę rejestrującą (z której wydruk załączony został do protokołu kontroli), współpracującą z taksometrem elektronicznym o symbolu fabrycznym "CEZAR FISKALNY", posiadającym świadectwo legalizacji ponownej. Paragony fiskalne świadczą z kolei o tym, że urządzenie to było używane.

W tym stanie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zainstalowane w pojeździe urządzenie to taksometr, którego umieszczania i używania w pojeździe przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, przy wykonywaniu przewozu okazjonalnego w transporcie drogowym, zabrania przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zakaz ten jest z kolei konsekwencją odmiennych zasad, jakie ustawodawca wprowadził dla wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem, o jakim mowa wyżej i dla przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jego wprowadzenie miało przede wszystkim na celu ochronę przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne (uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką obwarowane jest bowiem dodatkowymi wymaganiami, jakie spełnić musi przedsiębiorca – art. 6 ust.1 ustawy o transporcie drogowym), a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu.

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji legalnej pojęcia "taksometr". Nie można zatem uznać, że definicję taką zawiera powoływany w skardze kasacyjnej § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz.U.07.2.27 ze zm.), tym bardziej, że delegacja ustawowa dla tego aktu zawarta została w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2087 ze zm.).

Uprawnionym jest zatem stwierdzenie, że pod pojęciem "taksometr " użytym w art.18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu należności za przejazd według ustalonej taryfy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii ustaleń faktycznych obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w taksometr.

W świetle powyższych wywodów brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 5 ust.1 i art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zostały poczynione przez Sąd I instancji wadliwie i z naruszeniem przepisów powołanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej.

Ad.II 1-3. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego podkreślić na wstępie należy, że wiążą się one ściśle z zarzutami procesowymi, a w zasadzie wręcz je powielają. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą bowiem "błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania":

1. 1. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie kierowcą, podczas gdy okoliczność taka nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,
2. 2. art. 5 ust.1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, podczas gdy nie wynika to z materiału dowodowego w sprawie, gdyż w dniu kontroli nie przewożono jakiejkolwiek osoby,
3. 3. art. 18 ust.5 lit.a ustawy poprzez uznanie, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby zamontowane w pojeździe urządzenie było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia.

Tym samym, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione wyżej przepisy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.