Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 30 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1456/10, po rozpoznaniu skargi P. w P. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca Spółka) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. (dalej: organ odwoławczy) oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. (dalej: organ I instancji) z [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2009 r. w P. poddano kontroli drogowej pojazd, którym w imieniu przedsiębiorcy – P. w P. Spółka z o.o., kierował R. K. Pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób na trasie P.- P.. Do kontroli kierowca nie okazał wypisu z zezwolenia na linię komunikacyjną, rozkładu jazdy, planu pracy oraz dowodu rejestracyjnego. Kierowca posiadał przy sobie dokumenty dotyczące innej linii komunikacyjnej. Kontrolę udokumentowano protokołem.
W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli naruszeniami L.i Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2010 r. nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] maja 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy prawa materialnego powołane w jej podstawie prawnej oraz przyjął ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy dokonane przez organ I instancji. Przypomniał, że skarżąca Spółka została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec niej i w toku postępowania nadesłała pismo z wyjaśnieniami dołączając brakujące dokumenty.
Spółka podtrzymała złożone uprzednio wyjaśnienia wskazujące na brak wpływu przedsiębiorcy na powstałe naruszenie wskazując, że w powyższej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm., dalej: u.t.d.) stanowiący o tym, że jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć w takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zważył, uznał że podczas kontroli drogowej faktycznie doszło do stwierdzonych naruszeń, bowiem podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany był mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Kierowca nie posiadał wymaganych dokumentów, a obowiązkiem pracodawcy było wyposażyć kierowcę w wymagane dokumenty przed rozpoczęciem wykonywania przewozu. Kierowca natomiast miał obowiązek okazać je na żądanie kontrolującego.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia określonego w lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sytuacji przedsiębiorca nie został ukarany za fakt nieposiadania wymaganych dokumentów tylko za brak ich w momencie wykonywania przewozu, nie miało zatem znaczenia późniejsze ich nadesłanie.
Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącej Spółki, że nie miała wpływu na powstałe naruszenie organ II instancji podniósł, iż to po stronie pracodawcy leżał obowiązek obmyślenia takich rozwiązań organizacyjnych, które będą gwarantować, że transport wykonywany będzie zgodnie z regulującymi go przepisami. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w przeciwnym razie przedsiębiorca winien liczyć się z konsekwencjami jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym.
Podsumowując w ocenie organu odwoławczego Spółka nie mogła uwolnić się od odpowiedzialności wskazując na zachowanie kierowcy. Jednocześnie organ wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna nie wynikała ze stopnia winy, bądź społecznej szkodliwości czynu, lecz opierała się wyłącznie na obiektywnym naruszeniu przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie kierowcy L. S. organ odwoławczy wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia zaistniałego naruszenia i nie było konieczne przeprowadzanie dowodu w postaci przesłuchania świadka.
Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka.
Sąd I instancji w sentencji wyroku z 30 listopada 2010 r. orzekł, że uchyla decyzję obu organów wskazując natomiast w uzasadnieniu, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i że w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Jednocześnie wyjaśniono, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Stwierdzono, że zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie nakłada się kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu nie było przesłanek uzasadniających zastosowanie ww. przepisu, gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone jednoznacznie nie wskazywały, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przeciwnie, realizując – co do zasady słuszny ("dobro i słuszny interes pasażerów" pismo Spółki z dnia 27 października 2009 r.) – cel, jakim było utrzymanie przewozu osób na określonej trasie, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy, to sam przedsiębiorca (działający w jego imieniu dyspozytor) wydał kierowcy polecenie wykonania przewozu bez dokumentów wymaganych przez ustawę (wypisu z zezwolenia na linię komunikacyjną, rozkładu jazdy, planu pracy oraz dowodu rejestracyjnego).
Przedsiębiorca nie negował tego faktu, lecz starał się jedynie udowodnić, iż brakujące dokumenty zostały dostarczone jeszcze w toku kontroli. Tym samym, w ocenie przedsiębiorcy, dostarczenie dokumentów w toku kontroli miałoby sanować fakt rozpoczęcia przewozu bez wymaganych dokumentów, tymczasem kierowca pojazdu samochodowego był zobowiązany mieć je przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, ale nie tylko w momencie kontroli, lecz, jak określa przepis, "podczas wykonywania przewozu drogowego".
Trafnie więc zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sytuacji przedsiębiorca nie został ukarany za fakt nieposiadania wymaganych dokumentów tylko za brak ich w momencie wykonywania przewozu. Nie miało zatem znaczenia późniejsze ich nadesłanie. Ponadto przedsiębiorca nie przedstawił dowodów na okoliczność tego, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, gdyż nie potwierdzał tego materiał dowodowy w sprawie. Podkreślenia wymagało w ocenie Sądu, że to przedsiębiorca powinien wskazywać na przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność, tj. przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.
WSA podzielił też ustalenia organów orzekających w sprawie co do przesłanek i zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organy zgromadziły w aktach dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuściły jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Kierowca został przesłuchany w charakterze świadka, co potwierdzał protokół kontroli i przesłuchanie drugiego kierowcy, o co wnioskowała skarżąca Spółka, w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał za niezasadne, gdyż w aktach sprawy zebrano cały materiał dowodowy wskazujący na zaistnienie przedmiotowego naruszenia.
Reasumując w ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy był niezbyt skomplikowany i został wyjaśniony z wystarczającą dokładnością dla podjęcia decyzji w sprawie. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sad I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organów administracji przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż decyzje te odpowiadają prawu i nie wykazaniu przez Sąd I instancji, ażeby postępowanie i wydane w ich wyniku decyzje organów administracji były dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
- - art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a, przejawiające się w niezamieszczeniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku argumentacji przemawiającej za koniecznością uchylenia decyzji organów administracji, a zarazem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, mimo uchylenia decyzji organu I i II instancji;
P. w P. Sp. z o.o. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wypływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organów administracji przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż decyzje te odpowiadają prawu i nie wykazaniu przez Sąd I instancji, ażeby postępowanie i wydane w ich wyniku decyzje organów administracji były dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny.
Należy zauważyć, iż sąd administracyjny orzeka o uchyleniu decyzji administracyjnych wydanych w sprawie będącej przedmiotem skargi w przypadkach określonych przez ustawodawcę w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i wskazuje jakie niezbędne elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co dalszego postępowania." Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeśli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).
Tymczasem zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną nie wskazując w uzasadnieniu wyroku żadnych naruszeń prawa (ani materialnego, ani procesowego) dokonanych przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, a wręcz przeciwnie uznając, iż organy te dokładnie wyjaśniły stan sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego w tej sprawie, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nie zamieścił także żadnych wskazań co dalszego postępowania dla organów administracji, mimo uchylenia ich rozstrzygnięć.
Podsumowując swoje rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził: "W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku." (s. 15 uzasadnienia wyroku WSA). Zauważyć należy, iż art. 151 p.p.s.a. stanowi, że: " W razie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala."
Zatem w tej sprawie mamy do czynienia z całkowitą sprzecznością pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem, co powoduje, iż taki wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Trzeba także podkreślić, iż nie wystąpił w tej sprawie przypadek, o którym mowa jest w art. 184 p.p.s.a, który stanowi, że: "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu." W tym przypadku nie mamy do czynienia z błędnym uzasadnieniem (art. 184 in fine p.p.s.a.), ale z całkowitą sprzecznością uzasadnienia w stosunku do sentencji wyroku.
W konsekwencji zasadnym jest zarzut kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie ulega wątpliwości, iż w świetle tego co powiedziano wyżej, że za zasadny należy uznać także drugi zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., przejawiające się, w ocenie kasatora, w niezamieszczeniu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku argumentacji przemawiającej za koniecznością uchylenia decyzji organów administracji, a zarazem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, mimo uchylenia decyzji organu I i II instancji. Art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że: " Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia."
Reasumując należy stwierdzić, iż wobec całkowitej sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem, wyrok ten uchyla się spod kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wydać rozstrzygnięcie, które będzie zrozumiałe dla stron i sądu wyższej instancji. Niezbędna dla realizacji tego celu jest wewnętrzna spójność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. Jak już zaakcentowano wyżej tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania z uwagi na fakt, iż przyczyna z powodu której koniecznym było uchylenie zaskarżonego wyroku leży wyłącznie po stronie Sądu pierwszej instancji.