Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1401/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.
Zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.; dalej: P.t.) oraz art. 123 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), ograniczył A. sp. z o.o. w W. (dalej: A.), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej umowę o połączeniu sieci z dnia [...] czerwca 2003 r., zawartej pomiędzy B. S.A. w W. (dalej: B.) a A., w zakresie zasad wymiany ruchu międzysieciowego rozliczanego ryczałtowo, w oparciu o płaską stawkę interkonektową (dalej: PSI), zawartego w załączonych do akt sprawy pismach B. z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia [...] września 2015 r. oraz w piśmie B. z dnia [...] grudnia 2015 r., które to pisma B. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".
Organ po przeanalizowaniu, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej: u.z.n.k.), treści wskazanych wyżej pism uznał, że udostępnienie danych które zawierają wskazane pisma, umożliwiłoby A. wejście w posiadanie wewnętrznych informacji finansowych B. w zakresie szacunkowej wielkości szkody ponoszonej w związku ze stosowaniem w relacji z A. rozliczeń opartych o PSI oraz danych telekomunikacyjnych, technicznych i organizacyjnych. Zdaniem organu, zapoznanie się z tymi danymi przez A. mogłoby prowadzić do uzyskania przez tę spółkę przewagi konkurencyjnej i zagrozić interesom B. poprzez pogorszenie pozycji tego podmiotu w ewentualnym postępowaniu cywilnym.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 P.t., albowiem udostępnienie skarżącej pism B. z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa tej ostatniej.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 207 ust. 1 P.t., po czym stwierdził, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
I tak, według WSA, organ regulacyjny prawidłowo uznał, że informacje zastrzeżone przez B., zawarte:
1/ w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. informacje ekonomiczne, techniczne i organizacyjne tego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, które B. wykorzystuje m. in. do monitorowania i weryfikowania ruchu telekomunikacyjnego przychodzącego do sieci telekomunikacyjnej tego przedsiębiorstwa, zawierające również stanowisko tego podmiotu dotyczące zagrożeń, jakie B. wiąże z obserwowanymi w swej sieci zjawiskami oraz przedstawione zagadnienia formalno-prawne dotyczące współpracy z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie PSI zawierające również stanowisko co do możliwych działań;
a także w pismach z dnia [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r., w których znalazły się informacje:
- - dotyczące szacunkowych strat, jakie w opinii B. ponosi ten operator, w zakresie rozliczeń za przyjmowany ruch od A. – są to dane ekonomiczne i finansowe o wartości prognozowanych strat tego przedsiębiorstwa,
- - dotyczące wolumenu ruchu kierowanego z sieci A. do sieci B. na PSI wraz z danymi dotyczącymi szacunkowego udziału ruchu przychodzącego z zagranicy w całym ruchu telekomunikacyjnym – są to zatem dane finansowe i telekomunikacyjne dane szacunkowe, które mogą w istocie świadczyć o ewentualnej szkodzie poniesionej przez B. na skutek działań A. niezgodnych z postanowieniami łączącej je umowy;
spełniają łącznie przesłanki wynikające z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., albowiem:
- a) B. niewątpliwie podjęło niezbędne działania w celu zachowania poufności owych informacji,
- b) nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej,
- c) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą.
Zdaniem Sądu, organ regulacyjny zasadnie uznał również w uzasadnieniu spornego postanowienia, że informacje zawarte we wskazanych powyżej pismach B., które zostały objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, co do których w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezes UKE postanowił ograniczyć wgląd A., nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy telekomunikacyjnej lub rynkowej, lecz są to wewnętrzne informacje B. zarówno finansowe jak i organizacyjne, które nie były ujawnione. Dotyczą one działalności gospodarczej tego przedsiębiorstwa i są związane z tą działalnością.
Nadto posiadają dla tego podmiotu wartość gospodarczą. Sąd podzielił też stanowisko organu, że B. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności owych informacji m.in. poprzez złożone w pismach z dnia [...] czerwca 2014 r., z dnia [...] września 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r. zastrzeżenia o treści: "tajemnica przedsiębiorstwa B. S.A.". Ograniczenie dostępu do tych informacji ma zatem na celu uniemożliwienie zdobycia informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa przez operatorów konkurencyjnych, a tym samym uniemożliwienie tym operatorom ewentualnego konkurowania z B. w sposób nieuczciwy. Ujawnienie zastrzeżonych informacji mogłoby bowiem spowodować poniesienie szkody majątkowej przez spółkę B. Przy czym, jak zwrócił uwagę WSA, tylko część informacji zawartych w tych pismach została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż pisma zostały również sporządzone w formie jawnej z wyłączeniem zastrzeżonych elementów i z tymi strona skarżąca miała możliwość zapoznania się.
Jeśli chodzi o kolejną z przesłanek wskazanych w przepisie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którą, informacje poufne to takie, które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, WSA uznał, że Prezes UKE zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż informacje zawarte w dokumentach, co do których Prezes UKE ograniczył skarżącej A. prawo wglądu, nie zostały wcześniej ujawnione przez B. W końcu WSA uznał, że organ prawidłowo stwierdził, że informacje zawarte w pismach objętych ograniczeniem prawa wglądu są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę B. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, albowiem zawierają informacje finansowe, technologiczne oraz organizacyjne, mające znaczenie dla prowadzonej przez tę spółkę działalności.
W ocenie Sądu, po przeanalizowaniu zapisów zawartych w opisanych wyżej pismach objętych poufnością, nie ulega wątpliwości, że dane dotyczące szacunkowego wyliczenia strat (dane finansowe, ekonomiczne) oraz dane dotyczące wolumenu ruchu kierowanego z sieci A. do sieci B. na PSI wraz z danymi dotyczącymi szacunkowego udziału ruchu przychodzącego z zagranicy w całym ruchu telekomunikacyjnym (dane finansowe i telekomunikacyjne) a także zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. informacje techniczne i organizacyjne dotyczące tego przedsiębiorcy, które nie były ujawnione do tej pory innym podmiotom i które B. wykorzystuje m. in. do monitorowania i weryfikacji ruchu telekomunikacyjnego przychodzącego do sieci telekomunikacyjnej tego podmiotu a także stanowisko tego podmiotu dotyczące zagrożeń jakie wiąże on z obserwowanymi w swej sieci zjawiskami oraz stanowisko i opinia dotyczące współpracy z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie PSI i przedstawienie możliwych działań w tym zakresie – są informacjami stanowiącymi tajemnicę tego przedsiębiorstwa.
Zdaniem Sądu, zdobycie przez konkurentów wiedzy, we wskazanych wyżej zakresach mogłoby spowodować zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę B., która jest podmiotem notowanym na giełdzie. Wszystkie bowiem wyżej wskazane elementy mogą mieć wpływ na wycenę akcji B. oraz jej notowania na Giełdzie. Nadto słusznie zdaniem Sądu przyjął organ, że udostępnienie wskazanych danych umożliwiłoby A. wejście w posiadanie wewnętrznych informacji zarówno finansowych (związanych ze szkodą poniesioną w związku ze stosowaniem w relacji z A. rozliczeń opartych o PSI), jak i organizacyjnych i technicznych co mogłoby prowadzić do uzyskania przewagi konkurencyjnej przez A., jednocześnie pozwalając na wcześniejsze zapoznanie się z argumentacją B. zamierzającą wystąpić przeciwko skarżącemu na drogę sądową i umożliwiając temu podmiotowi przygotowanie się do podjęcia ewentualnych przeciwdziałań.
Mając na uwadze powyższe, Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, jakoby Prezes UKE bez merytorycznego rozpatrzenia zastrzeżenia oraz interesu skarżącej w uzyskaniu informacji zawartych w omawianych pismach, ograniczył jej dostęp do akt postępowania, a także nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podstaw owego zastrzeżenia. Sąd nie podzielił również zarzutu, jakoby organ regulacyjny nie zbadał wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy.
Sąd uznał jednocześnie za bezzasadny zarzut, jakoby poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, organ regulacyjny uniemożliwił skarżącej obronę jej praw, tym bardziej, że Prezes UKE nie zastrzegł wszystkich informacji, lecz tylko te, o których ochronę wniosła B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, prowadzącym w efekcie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie danych zastrzeżonych przez B. S.A. za tajemnicę przedsiębiorstwa zasługującą na ochronę prawną w sytuacji, gdy odmowa A. wglądu do części materiału dowodowego w sprawie odbiera spółce możliwość ochrony jej praw w toku postępowania, a zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., prowadzącym do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawy wyroku i nie ustosunkował się do istoty zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia prawa do obrony i poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że A. odmówiono dostępu jedynie do części akt sprawy, podczas gdy jest to okoliczność bez znaczenia, biorąc pod uwagę sens stawianego zarzutu.
Biorąc pod uwagę powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2017 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Podkreślenia wymaga też, że konsekwencją przedstawionej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych, zachodzi zatem konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w § 1 (kontrola działalności administracyjnej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość) lub też gdyby dokonując kontroli sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Tego typu uchybień Sądowi I instancji w rozpoznawanej sprawie jednak nie zarzucono. Fakt zaś, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowość oceny legalności zaskarżonego aktu nie może być natomiast podważana zarzutem naruszenia wskazanego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 września 2017 r. II OSK 2590/16, z dnia 13 września 2017r. I GSK 1914/15, z dnia 20 listopada 2014 r. II FSK 2795/12).
Za trafny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez uznanie danych zastrzeżonych przez B. S.A. za tajemnicę przedsiębiorstwa zasługującą na ochronę prawną.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej nie zakwestionowano, że przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego wprowadza zmiany odnośnie do prawa stron postępowania do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, możliwość wypowiedzenia się - przed wydaniem decyzji - co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jak i prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - uregulowanego przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 10 i 73 § 1 k.p.a.).
Art. 207 ust. 1 P.t. stanowi bowiem, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.
Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że jego zastosowanie - przez ograniczenie stronom prawo wglądu do materiału dowodowego - wymaga stwierdzenia, że udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.
W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, poza sporem jest, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa - o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organu, że zastrzeżone przez B. S.A. informacje, zawarte we wskazanych pismach, spełniają wszystkie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, czy to przez błędną jego wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie, w sprawie nie postawiono. Tym samym poza zakresem kontroli kasacyjnej pozostaje prawidłowość oceny spornego materiału dowodowego - wgląd do którego ograniczono - jako nieujawnionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W konsekwencji, skoro skutecznie nie podważono, że w rozpatrywanym przypadku zaistniała przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 207 ust. 1 P.t., to nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia tego przepisu - a tym bardziej zarzut rażącego jego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodne z art. 207 ust. 1 P.t. ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego nie stanowi bowiem sprzecznego z prawem pozbawienia strony możliwości ochrony jej praw w toku postępowania.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi uzasadnienia wyroku. Przepis ten - jako przepis postępowania - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można zaś mówić, gdy pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji istnieje związek przyczynowy, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., II GSK 409/15). Tego typu związku nie wykazano. Strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie ogranicza się do twierdzenia, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawy wyroku i istoty stawianych zarzutów i nie zgadza się ze stanowiskiem tego Sądu, że zachodziły podstawy do wypaczenia prawa strony do obrony.
Wymaga zatem podkreślenia, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu,
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).