Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1229/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Spółki z o.o. "A." z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2009 r. o nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów na rynek, nakazu wycofania produktów z rynku oraz nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie na rynek produktów niespełniających wymagań bezpieczeństwa.
Sąd I instancji uznał za słuszne wydanie decyzji zakazującej wprowadzania na rynek deskorolek model [...], które nie zostały jeszcze wprowadzone, nakazując podjęcie czynności niezbędnych do zapewnienia przestrzegania tego nakazu; przekazania Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów niezwłocznie dowodów podjęcia tych czynności nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji; nakazując także natychmiastowe wycofanie z rynku tych deskorolek wprowadzonych na rynek nie później niż w terminie 14 dni i przekazania dowodów wykonania decyzji; nałożył także na skarżącego jako przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie na rynek tego produktu. Podstawą wydania tej decyzji było ustalenie, że produkt ten po dokonaniu kontroli i ocenie nie spełnia wymagań bezpieczeństwa i nie jest bezpieczny w użytkowaniu. Chodzi o rozwarstwienie się sklejki deski oraz brak wszystkich informacji niezbędnych do bezpiecznego używania.
Jako podstawę prawną wskazano art. 24 ust. 4 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 lit. b/ i ust.12 w związku z art. 10 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 33a ust. 2 pkt 2 i art. 10 ust. 1, art. 13 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2007 r. Nr 229, poz. 2275 z późn. zm.). Oznacza to, że strona skarżąca ponosi odpowiedzialność za bezpieczeństwo wprowadzanej na rynek deskorolki.
W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny został ustalony prawidłowo, z zastosowaniem ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a. Chodzi przy tym o zasadę praworządności i prawdy obiektywnej. Podkreślił przy tym, że trafna jest ocena organu o prowadzeniu postępowania w zakresie bezpieczeństwa produktów, a nie oceny zgodności produktu z wymaganiami określonymi w normie PN-EN 13613:2003 Sprzęt rolkowy - Deskorolki - Wymagania bezpieczeństwa i metody badań, skoro produkt został wyprodukowany w Chinach. Przyjęcie zaś, że skarżąca jest producentem, wynika z art. 3 pkt 2 lit. b/ powyższej ustawy, zaś art. 10 ust. 1 tej ustawy na zasadach określonych w tej ustawie niezależnie od zadeklarowanej zgodności z normą PN-EN 13613:2003 nakłada na producenta obowiązek wprowadzania na rynek wyłącznie produktów bezpiecznych. Produktem bezpiecznym zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy jest produkt, który nie w laboratoryjnych, ale w zwykłych lub innych, dających się w sposób uzasadniony przewidzieć warunkach jego używania, nie stwarza żadnego zagrożenia dla konsumentów lub stwarza znikome zagrożenie, dające się pogodzić z jego zwykłym używaniem przy uwzględnieniu wysokiego poziomu wymagań dotyczących ochrony zdrowia i życia ludzkiego.
Poza sporem pozostaje, że dopuszczalne badania organoleptyczne potwierdziły rozwarstwienie sklejki i wystąpienie szczelin o długości do 24 cm. Wady te w trakcie jazdy lub wykonywania ewolucji, mogą doprowadzić do pęknięcia deskorolki. Nie mogą być uznane za bezpieczne. Bezsporne też są nieprawidłowe oznakowania. Polegają na braku oznakowania samego produktu, a jedynie jego opakowania, które ulega zniszczeniu podczas rozpakowywania. Brak w dołączonej instrukcji istotnych informacji, niezbędnych do bezpiecznego używania produktu, ma też wpływ na bezpieczeństwo. Zadeklarowana przez Spółkę zgodność z normą PN powinna także dotyczyć oznakowania. Deklaracja ta nie jest wiążąca dla organu. Przy badaniu wiedza i doświadczenie inspektora ma znaczenie. Istotne jest – czy przy pomocy określonych norm produkt nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia w oparciu o kryteria określone w art. 4 ust. 2 ustawy.
Sąd I instancji podkreślił, że próbki do oceny zostały prawidłowo pobrane. Ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 27 ustawy o Inspekcji Handlowej. Wysokość nałożonej kary pieniężnej uwzględnia stopień oraz okoliczność naruszenia obowiązków. Nie zachodzą też podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie są uzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej Spółka z o.o. "A." w Ł. zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie także uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnie art. 6 ust. 3 pkt 1, 7, 17 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229 z 2003 r. z późn. zm.), art. 2 pkt 4, 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji handlowej (t.j. Dz. U. Nr 151, poz. 1219 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 7, 8, 77 § 1, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podała, że ocena wydanych decyzji opiera się na zasadach słuszności i celowości. Stanowi to naruszenie art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ocena bezpieczeństwa została dokonana przy wybiórczym uwzględnieniu wymagań Polskiej Normy. Stanowi to naruszenie prawa. Brak przeprowadzenia badań w celu ustalenia, czy produkt spełnia wymagania przewidziane Polską Normą PN-EN 13613:2003 i jest bezpieczny, stanowi także wadę postępowania.
Pobrane próbki produktów całkowicie pomijały wymagania przewidziane powyższą normą. Oznacza to, że podjęto działania niezgodne z przepisami ogólnie obowiązującego prawa. Zaniechano przy tym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przerzucano na stronę obowiązek ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Brak wzięcia pod uwagę całokształtu dowodów, narusza powołane przepisy. Konsekwencją tego jest wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy.
Skarżący uważa, że błędne jest przyjęcie oceny możliwości zastosowania przepisów nieuwzględniających wymagań wynikających z dobrowolnych norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej będących transpozycją norm europejskich innych niż normy uznane przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów. Nie można bez badań stosować środków przewidzianych ustawą o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zaprzeczano, aby art. 18 ust. 1a ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów był odrębnym, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej co do sposobu pobierania próbek w postępowaniu kontrolnym. Nie jest prawdą, aby ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie wprowadzała wymogu oceny bezpieczeństwa produktu z uwzględnieniem wymagań określonych w dobrowolnych normach krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej.
Argumenty powyższe w pełni przemawiają za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołała się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej, oddalając skargę mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały w jego ocenie miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami. Tym bardziej że art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów stanowi: w zakresie nieuregulowanym ustawą do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawa rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało na dokonaniu oceny bezpieczeństwa deskorolki model P44AA0010 wbrew wyżej opisanym przepisom powszechnie obowiązującego prawa materialnego i zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, usiłując przerzucić obowiązek jego ustalenia na stronę postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony, zwłaszcza że chodzi o towar w ilości 1662 sztuk (str. 6 uzasadnienia), wyniki badań są organoleptyczne, do badań zabrano 4 egzemplarze produktu, przy czym w piśmie z 12 grudnia 2008 r. stwierdzono wady we wszystkich egzemplarzach, natomiast w piśmie z 30 kwietnia 2009 r. stwierdzono wadę w 2-ch z 4-ech egzemplarzy produktu. Sąd I instancji dokonuje oceny wady tylko w zakresie rozwarstwienia sklejki deski, podczas gdy organ stwierdził wady w szerszym zakresie (niesymetryczność, nieprawidłowość zamocowania wózków z kółkami względem osi, brak zbieżności kółek), sposób pobrania próbek i ich zabezpieczenie, sposób dokonywania oceny zgodności danego produktu z obowiązującymi przepisami są wadliwe.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji w tym zakresie, że przedmiotem postępowania była ocena – czy produkt jest bezpieczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 z 2003 r. z późn. zm.). Sąd I instancji błędnie przyjął za prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy. Podzielił także ocenę organu w zakresie braku badania spornego towaru z normą przy jednoczesnym zastrzeżeniu badania przez organ według wymagań określonych w normach – czy produkt nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia w oparciu o kryteria określone w art. 4 ust. 2 ustawy.
Nie sposób jednak zgodzić się z powyższą argumentacją Sądu I instancji o braku dokonywania przez organ oceny zgodności produktu z normą, ale przy pomocy wymagań określonych w normach bada o zagrożeniu. Wadliwość tego założenia jest przyczyną wadliwej oceny. Konsekwencją tego jest uchylenie się od wymogów określonych w wymienionych wyżej przepisach k.p.a.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji odwołał się do wymagań określonych jednak w normach, ale nie wskazał z jakich aktów prawnych normy te wynikają i jakie są kryteria tych norm. Badań w tym zakresie nie przeprowadzono, choć koszty badań można przerzucić na stronę (art. 25a ustawy), a skarżący deklarował zgodność wprowadzonej przez siebie na rynek deskorolki z normą PN-EN 13613:2003 (str. 20 uzasadnienia). Okoliczność ta nie została bliżej zbadana i oceniona także przez Sąd I instancji. Rację ma zatem skarżący, że przy ocenie norm, badania organoleptyczne, doświadczenie inspektorów kontroli są niewystarczające. Tym bardziej, że inspektorzy Inspekcji Handlowej prowadzący na podstawie art. 17 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów postępowanie kontrolne w zakresie spełnienia przez sporne deskorolki wymogów bezpieczeństwa, obowiązani byli mocą ust. 2 tego przepisu stosować przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej.
Ustawa ta nakazuje w art. 27 ust. 2 pobierać w celu badania próbki produktów w ilościach i w sposób określony w przepisach odrębnych lub dokumentach normalizacyjnych. Przepisem odrębnym określającym ilość pobieranych próbek jest art. 18 ust. 1a ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Brak jest natomiast przepisów odrębnych określających generalnie sposób pobierania próbek poszczególnych produktów. Zastosowanie w tym przypadku mają zatem przepisy zawarte w dokumentach normalizacyjnych. Definicja pojęcia dokumentów normalizacyjnych zawarta jest w przepisie art. 2 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 z późn. zm.) i nie pozostawia wątpliwości, że takim dokumentem są Polskie Normy, a zatem również norma PN-EN 13613:2003 "Sprzęt rolkowy. Deskorolki, Wymagania bezpieczeństwa i metody badań".
Zgodnie z wyżej powołanym art. 18 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, w toku kontroli wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej pobiera nieodpłatnie trzy próbki produktu, z których jedną przeznacza się do badań, druga stanowi próbkę kontrolną, a trzecia rozjemczą. Szczegółowy tryb pobierania i badania próbek produktu lub próbek kontrolnych uregulowany jest w wydanym na podstawie art. 31 ustawy o Inspekcji Handlowej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej (Dz. U. Nr 57, poz. 522).
W świetle § 5 tego rozporządzenia wojewódzki inspektor niezwłocznie zwalnia próbkę kontrolną, jeżeli w związku z wynikami badań dalsze jej przechowywanie stało się bezprzedmiotowe (próbkę rozjemczą zwalnia w powyższych warunkach, zgodnie z art. 18a ust. 1c ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej na wniosek organu nadzoru).
Powyższe istotne uchybienia niewątpliwie wpłynęły na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza wobec regulacji zawartej w art. 7 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten odwołuje się także do art. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku szczegółowych przepisów Wspólnoty Europejskiej, odrębnych przepisów polskich dotyczących bezpieczeństwa określonego produktu, a także norm krajowych, będących transpozycją norm europejskich uznanych przez Komisję Europejską za zgodny z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów, do których odniesienia Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, bezpieczeństwo produktu ocenia się w szczególności z uwzględnieniem: po pierwsze: spełniania przez produkt wymagań wynikających z dobrowolnych norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej będących transpozycją norm europejskich innych niż normy uznane przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów; po drugie: spełniania przez produkt Polskich Norm; po trzecie: zaleceń Komisji Europejskiej określających wskazówki co do oceny bezpieczeństwa produktu; po czwarte: obowiązujących w danym sektorze zasad dobrej praktyki odnoszących się do bezpieczeństwa produktów; po piąte: aktualnego stanu wiedzy i techniki; po szóste: uzasadnionych oczekiwań konsumentów co do bezpieczeństwa produktu.
W związku z tym, iż brak jest ww. szczegółowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa deskorolek, nie ulega wątpliwości, że bezpieczeństwo tego produktu należało ocenić w pierwszej kolejności z uwzględnieniem Polskiej Normy PN-EN 13613:2003, będącej transpozycją normy europejskiej EN 13613:2001.
Ponadto, w świetle przepisu art. 7 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów możliwość stosowania środków określonych ustawą o ogólnym bezpieczeństwie produktów uwarunkowana jest uprzednim ustaleniem przez organ nadzoru, że pomimo zgodności z wymaganiami odrębnymi (w tym przypadku ww. Polską Normą) produkt nie jest bezpieczny. W przedmiotowym postępowaniu organ obowiązany był zatem – aby uzyskać możność stosowania środków określonych ustawą o ogólnym bezpieczeństwie produktów – najpierw zbadać deskorolki pod kątem ich zgodności z Polską Normą PN-EN 13613:2003, a następnie stwierdzić, że produkt nie jest z nimi zgodny lub stwierdzić, że pomimo spełnienia tych wymogów produkt nie jest bezpieczny.
Naczelny Sąd Administracyjny przy skutecznym powyższym zakwestionowaniu przepisów procesowych na obecnym etapie postępowania, pominął ocenę naruszenia prawa materialnego jako pozostającego w ścisłym związku z prawem procesowym. Od oceny prawa procesowego będzie zależała dalsza ocena prawa materialnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Sądu I instancji będzie odniesienie się do powyższych uchybień a następnie ponowna ocena – czy istotnie w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do zakwestionowania bezpieczeństwa wprowadzonego na polski rynek przez stronę skarżąca produktu.
Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu a wyrok Sądu I instancji uchylono celem ponownego rozpoznania.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 1, 205 § 1, 2 i 3 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).