Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 98/08, po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w E. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] wstrzymującą płatności do gospodarstwa niskotowarowego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...].
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją [...] grudnia 2005 r. przyznał S. M. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
S. M. i jego żona D. M., w dniu [...] lipca 2006 r., na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], przekazali gospodarstwo rolne synowi D. M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w., w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego D. M., decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wstrzymał S. M. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez S. M., decyzją z [...] grudnia 2007 r., utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), S. M. zobowiązał się do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla tego gospodarstwa. Zobowiązanie to nie dotyczyło przeniesienia własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną (§ 3 ust. 3 rozporządzenia).
Organ odwoławczy podniósł, że S. M., wnioskiem z dnia 22 maja 2006 r., wystąpił o przyznanie renty strukturalnej, a w dniu 19 lipca 2006 r. wspólnie z żoną D. M., na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego, Rep. A Nr [...], przekazał gospodarstwo rolne synowi D. M. M. Jednocześnie S. M. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania renty strukturalnej, określonej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), a M. M. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych w dniu 19 lipca 2006 r. użytkach rolnych przez okres co najmniej pięciu lat i oświadczył, że spełnia warunki określone w § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191). Organ odwoławczy podał również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. została przyznana S. M. renta strukturalna.
Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. stanowi, że w przypadku gdy w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tego gospodarstwa złoży oświadczenie, w którym zobowiążę się do: realizacji planu gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego właściciela.
Organ odwoławczy stwierdził, że następca producenta rolnego M. M. nie złożył w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności gospodarstwa niskotowarowego oświadczenia, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Zgodnie więc z § 10 tego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlegała wstrzymaniu i zwrotowi, gdyż producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla tego gospodarstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., uwzględniając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się do kwestii oceny zasadności wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.
Według Sądu, ocena ta dokonywana w realiach stanu faktycznego sprawy musi być przeprowadzana z perspektywy normatywnej treści art. 9 k.p.a. oraz przepisów § 3 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., w zakresie w których ustanawiają one szczegółowe warunki, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie pomocy finansowej w postaci płatności dla gospodarstwa. Determinowane jest to zarzutem skargi, zwłaszcza zaś kontekstem, w którym został on postawiony. Z zarzutu skargi wynikało bowiem, że skarżący nie miał pełnej świadomości i wiedzy w zakresie odnoszącym się do wszystkich prawnych konsekwencji skorzystania z wyjątku od ogólnej zasady, tj. zakazu przenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, określonego w § 3 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Z zarzutu skargi wynikało, iż skarżący nie został pouczony o tym, że warunkiem zachowania przez jego następcę pierwotnie przyznanej wnioskodawcy płatności do gospodarstwa niskotowarowego, w sytuacji jego przekazania w okresie 5 lat od jej przyznania jest zobowiązanie się przez następcę, w formie oświadczenia złożonego w terminie 35 dni od przeniesienia własności gospodarstwa, do realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia jego własności.
W ocenie Sądu I instancji zarzut ten okazał się zasadny, a analiza akt sprawy jednoznacznie świadczyła o tym, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie były zgodne z prawem. Rozstrzygając bowiem w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego organy administracji nie zachowując standardu, do którego zobowiązuje art. 8 i art. 9 k.p.a. w rezultacie swojego zaniechania wywiodły i ustaliły wobec adresata decyzji negatywne konsekwencje prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z art. 8 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa i kulturę prawną obywateli, zaś z art. 9 k.p.a., iż są one zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto, że czuwają one również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Konfrontując powyższe z wnioskami wypływającymi z analizy akt sprawy oraz z zarzutem skargi dotyczącym zaniechania pouczenia o obowiązku złożenia w określonym terminie stosownego zobowiązania w formie oświadczenia, Sąd I instancji stwierdził oczywistość naruszenia przez organy administracji zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a.
Zdaniem Sądu, zasadność tego stanowiska, w kontekście treści art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz § 3 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. jednoznacznie potwierdza treść pouczenia udzielonego skarżącemu przez organ I instancji w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Chodzi o treść pouczenia zawartego w polu XI "Oświadczenia i zobowiązania" formularza wniosku o pomoc finansową na działanie wspierania gospodarstw niskotowarowych z dnia 24 lutego 2005 r. i ponowionego w dniu 14 grudnia 2005 r. Sąd podkreślił, że pole XI wniosku zawiera treść zobowiązania wnioskodawcy do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w celu restrukturyzacji gospodarstwa oraz nieprzenoszenia własności tegoż gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności.
Z kolei odsyłacz zawarty w tym polu informuje, że zobowiązanie to nie dotyczy przeniesienia własności tego gospodarstwa na rzecz następcy wnioskodawcy, któremu przyznano rentę strukturalną. Poza sporem jest, że pouczenie to odzwierciedla treść § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., który to przepis ustanawia wyjątek od zasady.
Według Sądu, w kontekście przywołanej zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady informowania, treści tychże zasad, konsekwencji ich obowiązywania oraz wynikających z nich obowiązków adresowanych do organów administracji, wskazaną wyżej informację oraz pouczenie zawarte w polu XI formularza wniosku uznać należy za naruszające standard określony art. 8 i 9 k.p.a. W swej treści nie zawierają one bowiem żadnego odniesienia precyzującego wyjątek z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., z którego wynika, iż warunkiem zachowania przez następcę prawnego prawa do pierwotnie przyznanej płatności, po przekazaniu mu gospodarstwa niskotowarowego, jest złożenie przez niego w terminie 35 dni od dnia przekazania gospodarstwa, stosownego zobowiązania w formie oświadczenia. W związku z powyższym, brak było podstaw, aby uznać, że pouczenie to czyni zadość standardowi postępowania determinowanemu zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa i zasadą informowania.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ administracji, podejmuje wysiłek, aby poinformować i pouczyć stronę również o istnieniu wyjątku od ogólnej zasady, to powinien to uczynić w sposób kompleksowy, zupełny, z zachowaniem pełnej lojalności i transparencji wobec strony. Konsekwencjami zaś swoich zaniechań w tym względzie (nie ma przy tym znaczenia, czy zawinionymi, czy też nie) nie może obarczać strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do udzielonych jej informacji i pouczeń. Sprzeciwia się to bowiem zasadzie praworządności (art. 7 k.p.a.), której realizację w postępowaniu administracyjnym gwarantować mają zasady określone w art. 8 i art. 9 k.p.a.
Przywołaną informację oraz pouczenie Sąd uznał za niepełne i niewyczerpujące. Zdaniem WSA, wprowadzają one również w błąd, albowiem falsyfikują rzeczywisty stan rzeczy w zakresie odnoszącym się do prawnych warunków dopuszczalności skorzystania przez stronę z wyjątku od ogólnej zasady, który to wyjątek gwarantować ma, w sytuacji skorzystania z niego, zachowanie prawa do pierwotnie przyznanej płatności do gospodarstwa niskotowarowego.
W ocenie Sądu I instancji w kontekście wskazanych konsekwencji, zdecydowanie negatywnych dla producenta rolnego i jego następcy, brak było jakichkolwiek podstaw, w świetle których, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji można byłoby ocenić, jako zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, wydane one zostały z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a., przez to, że konsekwencjami swoich zaniechań i zaniedbań we wskazanym zakresie organ administracji obarczył stronę postępowania.
Dyrektor L. Oddziału ARMiR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego zmiany w całości i oddalenia skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone, gdyż organ administracji publicznej nie pouczył strony o obowiązku złożenia w określonym terminie stosowanego zobowiązania w formie oświadczenia, podczas gdy obowiązek, wynikający z tych przepisów nie odnosi się do norm prawnych zawartych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących publikowanych, a nadto nie może mieć zastosowania wobec przedsiębiorcy w rozumieniu art. 431 k.c. jakim jest rolnik, a więc osoba prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą.
W uzasadnieniu organ przeprowadził analizę art. 431 k.c. stwierdzając, że skarżący jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a wobec takiej osoby należy stosować podwyższone wymogi odnośnie znajomości przepisów prawa. Zdaniem Dyrektora ARMiR potwierdzeniem powyższego wywodu jest orzecznictwo sądów administracyjnych. Obowiązek do złożenia określonego oświadczenia w terminie wynikającym z przepisu prawa powstaje zatem niezależnie od pouczenia o tym przez organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, a także przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stawianie skardze kasacyjnej określonych ustawą wymogów formalnych uzasadnione jest treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę w jej granicach, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku Sądu Administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, regulowanego przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za taką wykładnią powołanego przepisu przemawia to, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały określone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W procesie wykładni art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy także uwzględnić, że w art. 183 § 2 p.p.s.a. wymieniono przyczyny nieważności postępowania, których związek z postępowaniem sądowym nie może budzić wątpliwości.
Niewątpliwie przyczyny nieważności takie jak: niedopuszczalność drogi sądowej, brak zdolności sądowej, skład sądu sprzeczny z przepisami prawa nie mogą odnosić się do postępowania administracyjnego. Należy w związku z tym uznać, że ustawodawca nadał takie samo znaczenie wyrazowi "postępowanie" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak w art. 183 § 2 p.p.s.a. Powyższe rozumienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a uzasadnia przyjęcie, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowanie poprzedzające jego wydanie, a nie decyzja organu administracji publicznej.
Koniecznym warunkiem skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest, zatem wskazanie przez skarżącego, które przepisy tej ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została obarczona brakami w zakresie elementów konstrukcyjnych. Pominięto w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych, które jak już wyżej wskazano wymaga określenia, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polegało oraz (gdy chodzi o przepisy postępowania), dlaczego uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Do podważenia wyroku wydanego przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego bez powiązania tego zarzutu z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak – Kozłowskiej, OSP 2007, z 1, s. 38 – 42; K. Defecińska – Tomczak [w:] Polskie sądownictwo administracyjne, praca zbiorowa, Warszawa 2006, s. 151; H. Knysiak – Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2008, s. 640, J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2008, s. 429, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2009, s. 481 - 482). Wspomnianego wymagania nie spełnia podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym, gdyż odnoszą się do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, a co za tym idzie nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody skargi kasacyjnej nie zostały w ogóle skoncentrowane na krytyce wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2007 r., dokonanej przez Sąd I instancji w objętym skargą kasacyjną wyroku.
W konsekwencji nieprawidłowego sformułowania podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania skarżący nie podważył w sposób skuteczny stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.