Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 884/11

Uzasadnienie

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2010 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego – jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca na działce ewidencyjnej nr 291 o powierzchni całkowitej 0,35 ha (dane z ewidencji) zadeklarował do płatności 0,70 ha, a na działce ewidencyjnej 292 o powierzchni całkowitej 0,42 ha (dane z ewidencji) zadeklarował do płatności 0,89 ha. Po przeprowadzonej kompensacji powierzchni działek rolnych powierzchnia zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej, zdaniem organu została zawyżona o 0,92 ha, powierzchnia zadeklarowana do płatności zwierzęcej o 0,32 ha, a uzupełniającej płatności obszarowej o 0,60 ha.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 20,67% co skutkowało odmową przyznania płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że raport z kontroli jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy i stanowi dowód w sprawie. Ustalenia zawarte w jego treści w sposób bezsporny opisują rzeczywistość. Ustalenia kontroli na miejscu są zbieżne z obrazem ortofotomapy, będącej w posiadaniu organu, gdyż widoczne granice upraw są zgodne z przebiegiem granicy działki ewidencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeśli istnieje jakaś rozbieżność między stanem faktycznym odnośnie powierzchni działek ewidencyjnych, to na stronie ciąży obowiązek aktualizacji tychże danych we właściwym miejscowo starostwie powiatowym, a ponadto, skoro odwołujący twierdzi, że uprawia większą powierzchnię gruntów na działkach F i G to mógł zadeklarować, że położone są one nie na, dwóch lecz na trzech działkach ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art.7 i 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, dalej: ustawa o płatnościach). Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem sporu jest kwestia powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia 11 maja 2009 r. i zauważył, że w skład zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, obejmującego m.in. skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności wchodzą również dane, dotyczące każdego gospodarstwa, uzyskane z wniosków o pomoc sięgające, co najmniej czterech poprzednich lat kalendarzowych. Zgodnie z treścią art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U nr 10, poz. 76 ze zm.), do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: ortofotomapy cyfrowe, sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z wniosków o przyznanie płatności oraz wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem organu było zweryfikowanie poczynionych ustaleń w oparciu o wszystkie dane zawarte w zintegrowanym systemie administrowania i kontroli. Jak bowiem wynika z dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie oraz składanych przezeń oświadczeń, przeprowadzona przez pracowników organu I instancji w dniu 8 stycznia 2007r. kontrola na działkach rolnych uprawianych przez skarżącego, potwierdziła stan faktyczny na gruncie, zgodny z ówczesnym wnioskiem o przyznanie płatności. O ile zatem, te same okoliczności stanowiły na przestrzeni kilku lat podstawę do przyznania skarżącemu płatności, w wymiarze określonym kolejnymi wnioskami o jednobrzmiącej treści, konieczne było co najmniej odniesienie się do tego w motywach decyzji, rozstrzygającej sprawę odmiennie.

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit c zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Od wyroku Sądu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł skargę kasacyjną zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego - art. 15 i art. 18 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE. L z dnia 31.stycznia 2009r., 30 str. 16 ze zm.) i art. 9a ust. 2 ustawy o krajowym systemie w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, iż treść tych przepisów wskazuje, iż "skoro pewne okoliczności, stanowiły, na przestrzeni kilku lat podstawą do przyznania skarżącemu płatności, w wymiarze określonym kolejnymi wnioskami o jednobrzmiącej treści", to fakt ten ma przesądzające znaczenie dla przyznania płatności za dany rok, nawet, jeśli przyznanie płatności było konsekwencją wydania wadliwej decyzji, oraz mimo iż z dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika w sposób niewątpliwy, iż powierzchnia posiadanego przez wnioskodawcę gruntu utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej na dzień 31.05.2009r. i kwalifikująca się do przyznania płatności jest inna niż deklarowana we wniosku powierzchnia, na którą przyznano płatność za poprzednie lata referencyjne, w sytuacji, gdy przepisy te wskazują jedynie, jakie dane są objęte skomputeryzowaną bazą danych, a płatność jest przyznawana do gruntów posiadanych przez wnioskodawcę i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 31.05.2009r., a nadto system płatności obszarowych został skonstruowany, jako system przyznawania płatności za poszczególne lata referencyjne i dane historyczne, co do obszaru, na którym była prowadzona działalność rolnicza w przeszłości, nie mogą rzutować na ustalenie obszaru, na którym prowadzona jest działalność rolnicza i które są w posiadaniu wnioskodawcy 31 maja danego roku referencyjnego;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 i art. 76 i art. 75 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 1-3, art. 30 ust.2, art. 31 ust. 6 i ust. 7 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art, 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.), w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie przez organ art. 7 i art. 8 k.p.a., mimo iż przepisy te w postępowaniu o przyznanie płatności nie mają zastosowania a wobec tego nie miało miejsca naruszenie tych przepisów przez organ, nie było podstaw do uchylenia decyzji i skarga winna być oddalona a Sąd nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności złożonego do akt administracyjnych protokołu kontroli z 2010r. wraz z załącznikami, potwierdzeń odbioru przez wnioskodawcę raportu z kontroli, treści odwołania i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, nadto w sposób błędny nie zastosował art. 3 ust. 1-3 i art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 6 i ust. 7 ustawy o płatnościach oraz art. 23, art. 25, art. 28 w zw. z art. 48 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (D.U.UE.L.2004,141,18) I załącznika do Rozporządzenia Komisji Nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ w sposób należyty rozważył zebrany materiał dowodowy i go ocenił, strona w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego wiarygodność i moc dowodową protokołu z kontroli na miejscu, ani skutecznie nie zakwestionowała tegoż protokołu z kontroli na miejscu w trybie dla tego przewidzianym po otrzymaniu raportu z kontroli, a ciężar dowodowy obciąża stronę zaś organ nie jest zobowiązany do podejmowania w postępowaniu o przyznanie płatności czynności dowodowych z urzędu, ani ustalania prawdy materialnej, gdyż na podstawie art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, która stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączono stosowanie art. 7 i art. 8 k.p.a. i przerzucono ciężar dowodu na stronę, która z określonych faktów wywodzi skutki prawne, a wobec tego organ nie mógł naruszyć rozpoznając sprawę, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem, art. 7 i art. 8 k.p.a., a wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a skarga winna zostać oddalona, a nadto wpływu na ustalenia dokonane przez organ dotyczące obszaru objętego płatnościami bezpośrednimi i posiadanego przez stronę na dzień 31.05.2009r. i dokonane w oparciu o dokumenty wskazane m.in. w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz w oparciu o kontrolę na miejscu nie mogły mieć wyniki kontroli dokonanej w 2007r., a wobec tego nie było koniecznym "odniesienie się doń w motywach decyzji", a nadto Sąd z naruszeniem w/w przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 133 ustawy p.p.s.a. podniósł, iż "w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy w aktach na K. 51 jest wydruk z ewidencji gruntów, a z uwagi na treść 24 ust. 5 pkt 2 (dawniej art. 24 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) wydruk ten w zakresie ujawnionych w nim danych jest równoważny wypisowi z ewidencji gruntów;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania -art. 133 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 75 i art. 76 k.p.a. i art. 3 ust. 1-3 oraz art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 6 i ust. 7 ustawy o płatnościach w zw. z art. 23, art. 25, art. 28 i art. 48 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego i skutecznie niezakwestionowanego przez stronę, ani skutecznie nie wzruszonego, protokołu (raportu) z kontroli na miejscu z 2010r., a z powołanych przepisów prawa krajowego i wspólnotowego wynika, iż prawidłowo sporządzony i niezakwestionowany skutecznie przez stronę protokół i (raport) kontroli stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, wobec powyższego skarga winna zostać oddalona;
4. 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 oraz art. 75 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 6 i ust. 7 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 24 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ze względu na to, iż "konieczne wydaje się, co najmniej odniesienie się doń (protokołu kontroli z 2007r.) w motywach decyzji, rozstrzygającej sprawę odmiennie ", w sytuacji, gdy organ przeprowadził w sposób należyty postępowanie dowodowe, co do okoliczności posiadania i użytkowania rolniczo gruntów przez wnioskodawcę na dzień 31 maja 2009r. oraz w sposób szczegółowy i kompletny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał motywy rozstrzygnięcia, okoliczności faktyczne, które ustalił, wskazując dowody, na których oparł ustalenia i dowody, którym odmówił mocy dowodowej w niniejszej sprawie, oraz odniósł się w sposób zupełny do twierdzeń i zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu, a wobec tego "nieodniesienie się przez organ do ustaleń protokołu kontroli z 2007r.", skoro strona powoływała tożsame argumenty i zastrzeżenia, nie jest okolicznością, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a nadto Sąd nie wskazuje, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało rzekome uchybienie organu w zakresie uzasadnienia decyzji, a wobec tego uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem powyższych przepisów.

Podnosząc te zarzuty Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego domagał się jej oddalenia podnosząc, że "nie zgadza się z powierzchnią podaną przez geodezję" i że skarżący "mierzył działki na gruncie do granic rzeczywistych i był przekonany, że są to granice ewidencyjne".

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Kwestionuje ona skutecznie wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art.145 § 1pkt 1 c p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z jego treści wynika, zatem, iż może mieć on zastosowanie wówczas, gdy w wyniku kontroli legalności Sąd uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja.

Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. może więc odnosić się zarówno do takiej sytuacji, w której Sąd bezpodstawnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i do takiej, w której jakkolwiek słusznie dostrzegł te naruszenia, to błędnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy. W tej drugiej sytuacji trzeba mieć na względzie to, że możliwość wpływu na wynik sprawy, o której stanowi komentowany przepis, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie kasator prezentuje pogląd, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegało na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż doszło do uchybienia przepisom postępowania. Tezę tę wywodzi między innymi z pominięcia przez Sąd I instancji "normy wynikającej z przepisów zawartych w art. 3 ust.1- 3" ustawy o płatnościach i przyjęciu przez Sąd I instancji, że art.7 i 8 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie przyznania płatności obszarowej i uzupełniającej.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego organu, iż przepisy art.3 ust.1- 3 ustawy o płatnościach wyłączają stosowanie zasady określonej w art. 8 k.p.a. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji stosując w tym zakresie art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. naruszył ten przepis, poprzez przyjęcie, iż uchybienie art.8 k.p.a. miało istotny wpływ na treść kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z art.3 ust.1 ustawy o płatnościach "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Odesłanie do zasad i warunków określonych w przepisach art.1 pkt 1 obejmuje przepisy rozporządzeń wspólnotowych i w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przyjętą przez Sąd I instancji podstawę uchylenia decyzji (art. 7 i 8 k.p.a.), nie ma znaczenia. Istotne znaczenie ma natomiast wyłączenie przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy ustawy o płatnościach stanowią inaczej.

W myśl powołanego przez Sąd I instancji przepisu art.7 k.p.a., w brzmieniu wiążącym dla tej sprawy "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Przytoczony przepis zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zestawiając przepis art.7 k.p.a. z art. 3 ust.2 pkt 1 ustawy o płatnościach zauważyć należy, że z zasad określonych w art.7 k.p.a. ustawodawca w omawianej ustawie przyjął jedynie zasadę praworządności, odstępując od zasady prawdy obiektywnej jak i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zgodnie bowiem z art.3 ust.2 pkt 1 omawianej ustawy "w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Z regulacji tej wyraźnie wynika, że w toku postępowania w sprawie przyznania płatności nie ma zastosowania art.7 k.p.a. lecz zmodyfikowany jego odpowiednik – art.3 ust.2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Z tego względu za błędny należało uznać pogląd Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art.7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że wskazując jako naruszony art.7 k.p.a., Sąd I instancji przyjął, że doszło do naruszenia zasady praworządności, przy czym wiąże naruszenie tej zasady z zaniechaniem "co najmniej" odniesienia się w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę odmiennie, od uprzednich decyzji przyznających skarżącemu płatności "w wymiarze określonym kolejnymi wnioskami o jednobrzmiącej treści". Ten wywód prawny nie wyjaśnia powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że wadliwość uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie zasady praworządności, niezależnie od tego, że podstawa usytuowania tej zasady w przepisach mających zastosowanie w tej sprawie została określona nieprawidłowo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym już wspomniano, przepisy ustawy o płatnościach nie wyłączają zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art.8 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Jest rzeczą niewymagającą głębszego wywodu, że na skutek odrębnych regulacji zawartych w art.3 ust.2 i 3 ustawy o płatnościach, określona w art.8 k.p.a. zasada ma zastosowanie w ograniczonym zakresie. Niewątpliwie, bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, a w pewnej mierze także pogłębianiu ich świadomości i kultury prawnej, służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, a zatem realizacja zasad, które zostały bądź wyłączone w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy o płatnościach (zasada prawdy obiektywnej) lub też odmiennie ukształtowane (udzielenia pouczeń i zapewnienie udziału tylko na żądanie stron). Niemniej jednak, mimo tych odrębności regulacji prawnych zawartych w ustawie o płatnościach, art.8 k.p.a. będzie miał zastosowanie w zakresie, w jakim wynika z niego wymóg spójności poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji publicznej w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej.

Z przytoczonego już uprzednio fragmentu uzasadnienia kontrolowanego wyroku zdaje się wynikać, że w naruszeniu wymogu spójności, czy też jednolitości poglądów organów wyrażonych w uprzednich decyzjach o przyznaniu płatności obszarowych i w zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji upatruje naruszenie zasady, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Jednakże przyjmując, że doszło do naruszenia art.8 k.p.a. Sąd I instancji zupełnie pominął kwestię prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia na treść rozstrzygnięcia, niezbędnego do zastosowania art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść przyczyny, dla których Sąd I instancji przyjął, iż przyznanie płatności obszarowych za poprzednie lata nastąpiło na tle takiego samego stanu faktycznego jak odmowa przyznania tych płatności za 2009 r. Nadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż przyznanie płatności za 2007 r. (bo tego okresu dotyczy kontrola, z której protokołu Sąd przeprowadził na rozprawie dowód) nastąpiło nie tylko na tle tego samego stanu faktycznego, ale i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, jaką powołano w zaskarżonej decyzji. Wskazane braki uzasadnienia wyroku czynią uzasadnionym także zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, że zakreślając "granice sporu" pomiędzy skarżącym a organem Sąd I instancji przyjął, że jest nim kwestia powierzchni działek rolnych, zdeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat, po czym Sąd stwierdził, że "jak bowiem podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powierzchnia działek nr 217, 218, 289, 290, 291 i 292 wskazanych przez rolnika jest w istocie mniejsza od zadeklarowanej". Posługując się numerami ewidencyjnymi działek rolnych Sąd I instancji nie zauważa, że w istocie problem sprowadza się do powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych, która, co zrozumiałe, implikuje dopuszczalną całkowitą powierzchnię działek rolnych położonych na tych działkach ewidencyjnych. Jeżeli bowiem działka ewidencyjna o numerze 291 ma całkowitą powierzchnię 0,35 ha (dane, które według organu wynikają z ewidencji) a powierzchnia działki ewidencyjnej nr 289 wynosi 0,11ha to wskazana do płatności działka rolna F. położona na obydwu tych działkach ewidencyjnych, nie może mieć powierzchni 0,81 ha, a zatem większej niż suma powierzchni całkowitej obydwu działek ewidencyjnych.

Z wezwania do złożenia wyjaśnień skierowanego w dniu 28 lipca 2009 r. do skarżącego wynika wprost, że powierzchnie całkowite działek ewidencyjnych wymienionych w wezwaniu, a zadeklarowanych we wniosku są różne od powierzchni całkowitej działki wynikającej z ewidencji gruntów. W zakresie płatności bezpośrednich w wezwaniu tym nieprawidłowości te zostały odniesione do dwóch działek ewidencyjnych- 291 i 292. W oświadczeniu złożonym na skutek tego wezwania skarżący wskazał, że nie zgadza się z "powierzchnią podaną przez geodezję" a następnie, że "była kontrola agencji 22.01.2007 r., która stwierdziła na działce 291 pow.070 ha, a na działce 292 pow. 0,89 ha". Oświadczenie o takiej samej treści znajduje się w pkt 85 raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2010 r., w którym nadto skarżący wskazał, że "jest błąd pomiaru w ewidencji" i że "część działki 291 powinna należeć do działki 292, a część działki 293 powinna należeć do działki 291". Natomiast w rubryce 86 raportu – uwagi inspektorów terenowych – wpisano "pomiary wykonano zgodnie z obowiązującym zapisem w ewidencji gruntów uwzględniając wszystkie zadeklarowane działki ewidencyjne".

W stanie prawnym wiążącym w tej sprawie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 269). Zgodnie z § 3 ust.2 pkt 1 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej i uzupełniającej powinien zawierać oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych, obejmujące w szczególności: położenie działki ewidencyjnej ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy, dane z ewidencji gruntów i budynków: nazwę obrębu ewidencyjnego, numer obrębu ewidencyjnego, numer arkusza mapy, numer działki ewidencyjnej i powierzchnię całkowitą działki ewidencyjnej i powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej.

Oświadczenie złożone wraz z wnioskiem skarżącego zawierało według organu dane niezgodne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków dotyczącymi całkowitej powierzchni działek ewidencyjnych. Skutkowało to przeprowadzeniem kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i w efekcie, w wyniku ustaleń z czynności kontrolnych, decyzją o odmowie przyznania płatności. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wywodził, że " błąd jest w ewidencji i wymaga namierzenia szerokości działek na całej linii pomiarowej. Błąd ten wymaga wznowienia granic nie tylko mojej działki, czy działki sąsiada, ale wszystkich działek na tej linii pomiarowej". Przedstawiona argumentacja została powtórzona w skardze do Sądu I instancji.

W świetle przytoczonych okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest argumentów, a co najmniej nie zostały one wskazane przez Sąd I instancji, do przyjęcia, iż odniesienie się w decyzji do protokołu kontroli przeprowadzonej w styczniu 2007 r. i jak należy domniemywać, podanie przyczyn zmiany stanowiska organów, może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie płatności za 2009 r.

Za nieusprawiedliwione należało uznać natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzucając bowiem Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z powołaną podstawą prawną kontrolowanego wyroku. Powodem uchylenia decyzji organów obydwu instancji nie było wszak naruszenie prawa materialnego, lecz naruszenie przepisów postępowania – art.7 i 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust.1 ustawy o płatnościach. Sąd I instancji nie wykładał wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie mógł zatem ich naruszyć poprzez błędną wykładnię.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. powtarzający się w każdym zarzucie obejmującym naruszenie przepisów postępowania. Uzasadniając go autor skargi kasacyjnej wskazał na nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, w sytuacji gdy "na str. 51 akt postępowania administracyjnego znajduje się wydruk z ewidencji gruntów". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że numerem 51 akt zostało oznaczone odwołanie od decyzji organu I instancji. Ponadto zauważa, że brak wypisu z ewidencji jedynie zasygnalizowany przez Sąd I instancji, nie miał wpływu na ocenę legalności kontrolowanej przez Sąd decyzji. Stąd twierdzenie o naruszeniu art.133 § 1 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest całkowicie błędne.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że akta administracyjne, prowadzone wspólnie dla spraw przyznania płatności obszarowych i płatności ONW zawierają sprzeczne ze sobą "decyzje" dotyczące przyznania płatności. I tak na stronie 102 jest decyzja z dnia 7 listopada 2009 r. przyznająca skarżącemu płatność na rok 2009 – jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową i płatność zwierzęcą, na której jest adnotacja "decyzja została unieważniona w systemie ZSK". Taka sama adnotacja jest na decyzji z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu płatności ONW (k.116 akt).

W petitum skargi kasacyjnej powołano nadto szereg przepisów, dla wykazania, że decyzja w przedmiocie płatności jest zgodna z prawem "wobec powyższego skarga powinna zostać oddalona". Zarzucając, w sposób nader chaotyczny, naruszenie kilkunastu przepisów autor skargi kasacyjnej wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje w "nieuwzględnieniu przez Sąd mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego i skutecznie niezakwestionowanego przez stronę" raportu z kontroli na miejscu z 2010 r.

Tak postawiony problem w powiązaniu z podstawą prawną kontrolowanego wyroku można rozważać jedynie w aspekcie wpływu stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy administracyjnej, a zatem w powiązaniu z omówionym już zarzutem naruszenia art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w związku z art. 7 i 8 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. i art.207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę sytuację majątkową skarżącego opisaną we wniosku o przyznanie prawa pomocy.