Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 885/11

Uzasadnienie

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2010 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] września 2010r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał wnioskodawcy płatność ONW w łącznej wysokości 689,04 zł, po potrąceniu kwoty 485,76 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że wnioskodawca na działce ewidencyjnej nr 291 o powierzchni całkowitej 0,35 ha zadeklarował do płatności 0,70 ha, natomiast na działce o numerze 292 o powierzchni całkowitej 0, 42 ha zadeklarował do płatności 0,89 ha. Organ pierwszej instancji, weryfikując powierzchnię działek zadeklarowaną we wniosku oparł się na wynikach raportu z czynności kontrolnych z dnia 14 maja 2010r., w którym ustalono, że powierzchnia stwierdzona działek wyniosła 4,45 ha, co przy zadeklarowanej przez rolnika powierzchni 5,37 ha, stanowiło 20,67% różnicy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że raport z kontroli jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy i stanowi dowód w sprawie. Ustalenia kontroli na miejscu są zbieżne z obrazem ortofotomapy, będącej w posiadaniu organu, gdyż widoczne granice upraw są zgodne z przebiegiem granicy działki ewidencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy. Organ podkreślił, że jeśli istnieje jakaś rozbieżność między stanem faktycznym odnośnie powierzchni działek ewidencyjnych, to na stronie ciąży obowiązek aktualizacji tychże danych we właściwym miejscowo starostwie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest kwestia powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia 11 maja 2009 r. Następnie wskazał, że w skład zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, obejmującego m.in. skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności wchodzą również dane, dotyczące każdego gospodarstwa, uzyskane z wniosków o pomoc, sięgające co najmniej czterech poprzednich lat kalendarzowych.

Zgodnie z treścią art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów), do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: ortofotomapy cyfrowe, sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z wniosków o przyznanie płatności oraz wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego.

W związku z tym Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem organu było zweryfikowanie poczynionych ustaleń w oparciu o wszystkie dane zawarte w zintegrowanym systemie administrowania i kontroli. Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie oraz składanych przezeń oświadczeń, przeprowadzona przez pracowników organu I instancji w dniu 8 stycznia 2007r. kontrola na działkach rolnych, uprawianych przez skarżącego potwierdziła stan faktyczny na gruncie, zgodny z ówczesnym wnioskiem o przyznanie płatności. O ile zatem, te same okoliczności stanowiły na przestrzeni kilku lat podstawę do przyznania skarżącemu płatności, w wymiarze określonym kolejnymi wnioskami o jednobrzmiącej treści, konieczne było, co najmniej odniesienie się do tego w motywach decyzji, rozstrzygającej sprawę odmiennie.

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit c związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Od wyroku Sądu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł skargę kasacyjną zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 15 i art. 18 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE. L z dnia 31 stycznia 2009r., 30 str. 16 ze zm.) i art. 9a ust, 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca, 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że "skoro pewne okoliczności, stanowiły, na przestrzeni kilku lat podstawę do przyznania skarżącemu płatności, w wymiarze określonym kolejnymi wnioskami o jednobrzmiącej treści", to fakt ten ma przesądzające znaczenie dla przyznania płatności za dany rok, nawet, jeśli przyznanie płatności było konsekwencją wydania wadliwej decyzji, oraz mimo iż z dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika w sposób niewątpliwy, iż powierzchnia posiadanego przez wnioskodawcę gruntu utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej na dzień 31.05.2009r. i kwalifikująca się do przyznania płatności jest inna niż deklarowana we wniosku powierzchnia, na którą przyznano płatność za poprzednie lata referencyjne, w sytuacji gdy przepisy te wskazują jedynie, jakie dane są objęte skomputeryzowaną bazą danych, a płatność jest przyznawana do gruntów posiadanych przez wnioskodawcę i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 31.05.2009 r., a nadto system płatności obszarowych został skonstruowany, jako system przyznawania płatności za poszczególne lata referencyjne i dane historyczne, co do obszaru, na którym była prowadzona działalność rolnicza w przeszłości, nie mogą rzutować na ustalenie obszaru, na którym prowadzona jest działalność rolnicza i które są w posiadaniu wnioskodawcy 31 maja danego roku referencyjnego;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 i art. 76 i art. 75 k.p.a., w zw. z art. 21 ust.1-3, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.), w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie przez organ art. 7 i art. 8 k.p.a., mimo iż przepisy te w postępowaniu o przyznanie płatności nie mają zastosowania a wobec tego nie miało miejsca naruszenie tych przepisów przez organ, nie było podstaw do uchylenia decyzji i skarga winna być oddalona a Sąd nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności złożonego do akt administracyjnych protokołu kontroli z 2010 r. wraz z załącznikami, potwierdzeń odbioru przez wnioskodawcę raportu z kontroli, treści odwołania i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II-ej instancji, oraz nadto w sposób błędny nie zastosował art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 23, art. 25, art. 28 w zw. z art. 48 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18) i załącznika do Rozporządzenia Komisji Nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ w sposób należyty rozważył zebrany materiał dowodowy i go ocenił, strona w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego wiarygodność i moc dowodową protokołu z kontroli na miejscu, ani skutecznie nie zakwestionowała tegoż protokołu z kontroli na miejscu w trybie dla tego przewidzianym po otrzymaniu raportu z kontroli, a ciężar dowodowy obciąża stronę zaś organ nie jest zobowiązany do podejmowania w postępowaniu o przyznanie płatności czynności dowodowych z urzędu, ani ustalania prawdy materialnej, gdyż na podstawie art. 21 ust. 1 - ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączono stosowanie art. 7, 1 art. 8 k.p.a. i przerzucono ciężar dowodu na stronę (wnioskodawcę), która z określonych faktów wywodzi skutki prawne, a wobec tego organ nie mógł naruszyć rozpoznając sprawę, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a skarga winna zostać oddalona, a nadto wpływu na ustalenia dokonane przez organ dotyczące obszaru objętego płatnościami bezpośrednimi i posiadanego przez stronę na dzień 31.05.2009r. i dokonane w oparciu o dokumenty wskazane m.in. w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz w oparciu o kontrolę na miejscu nie mogły mieć wyniki kontroli dokonanej w 2007r., a wobec tego nie było koniecznym "odniesienie się doń w motywach decyzji", a nadto Sąd z naruszeniem w/w przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 133 p.p.s.a. podniósł, iż w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy w aktach na K. 51 jest wydruk z ewidencji gruntów, a z uwagi na treść 24 ust. 5 pkt 2 (dawniej art. 24 ust. 4 pkt 2) Prawa geodezyjnego wydruk ten w zakresie ujawnionych w nim danych jest równoważny wypisowi z ewidencji gruntów;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 75 i art. 76 k.p.a. i art. 21 ust. 1-3 oraz art. 301 art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 23, art.25, art. 28 i art. 48 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego i skutecznie niezakwestionowanego przez stronę, ani skutecznie nie wzruszonego, protokołu (raportu) z kontroli na miejscu z 2010r., a z powołanych przepisów prawa krajowego i wspólnotowego wynika, iż prawidłowo sporządzony i niezakwestionowany skutecznie przez stronę protokół (raport) kontroli stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, wobec powyższego skarga winna zostać oddalona;
4. 4) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 oraz art. 75 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 oraz art. 30 i art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w zw. z art. 24 ust. 4 Prawa geodezyjnego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ze względu na to, iż "konieczne wydaje się, co najmniej odniesienie się doń (protokołu kontroli z 2007r.) w motywach decyzji, rozstrzygającej sprawą odmiennie", w sytuacji, gdy organ przeprowadził w sposób należyty postępowanie dowodowe, co do okoliczności posiadania i użytkowania rolniczo gruntów przez wnioskodawcę na dzień 31 maja 2009f. oraz w sposób szczegółowy i kompletny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał motywy rozstrzygnięcia, okoliczności faktyczne, które ustalił, wskazując dowody, na których oparł ustalenia i dowody, którym odmówił mocy dowodowej w niniejszej sprawie, oraz odniósł się w sposób zupełny do twierdzeń i zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu, a wobec tego "nieodniesienie się przez organ do ustaleń protokołu kontroli z 2007 r.", skoro strona powoływała tożsame argumenty i zastrzeżenia, nie jest okolicznością, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a nadto Sąd nie wskazuje, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało rzekome uchybienie organu w zakresie uzasadnienia decyzji, a wobec tego uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem powyższych przepisów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie podnosząc m.in., że " powierzchnia działek 291 i 292 jest o wiele większa, co widać na gruncie".

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Kwestionuje ona skutecznie wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z jego treści wynika zatem, iż może mieć on zastosowanie wówczas, gdy w wyniku kontroli legalności Sąd uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja.

Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. może więc odnosić się zarówno do takiej sytuacji, w której Sąd bezpodstawnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i do takiej, w której jakkolwiek słusznie dostrzegł te naruszenia, to błędnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy. W tej drugiej sytuacji trzeba mieć na względzie to, że możliwość wpływu na wynik sprawy, o której stanowi komentowany przepis, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie kasator prezentuje pogląd, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegało na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż doszło do uchybienia przepisom postępowania. Tezę tę wywodzi między innymi z pominięcia przez Sąd I instancji "normy wynikającej z przepisów zawartych w art. 21 ust.1- 3" ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i przyjęciu przez Sąd I instancji, że art.7 i 8 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego organu, iż przepisy art.21 ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wyłączają stosowanie zasady określonej w art. 8 k.p.a. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji stosując w tym zakresie art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. naruszył ten przepis, poprzez przyjęcie, iż uchybienie art.8 k.p.a. miało istotny wpływ na treść kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z art.21 ust.1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Odesłanie do zasad i warunków określonych w przepisach art.1 pkt 1 obejmuje przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.

1) oraz w przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia, i w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przyjętą przez Sąd I instancji podstawę uchylenia decyzji (art. 7 i 8 k.p.a.) nie ma znaczenia. Istotne znaczenie ma natomiast wyłączenie przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowią inaczej.

W myśl powołanego przez Sąd I instancji przepisu art.7 k.p.a., w brzmieniu wiążącym dla tej sprawy, "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Przytoczony przepis zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zestawiając przepis art.7 k.p.a. z art.21 ust.2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zauważyć należy, że z zasad określonych w art.7 k.p.a. ustawodawca w omawianej ustawie przyjął jedynie zasadę praworządności, odstępując od zasady prawdy obiektywnej jak i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zgodnie bowiem z przywołanym art. 21 ust.2 pkt 1 omawianej ustawy "w postępowaniu w sprawie dotyczącym przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności". Z regulacji tej wyraźnie wynika, że w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy (tu płatności ONW) nie ma zastosowanie art.7 k.p.a. lecz zmodyfikowany jego odpowiednik – art.21 ust.2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Z tego względu za błędny należało uznać pogląd Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art.7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wskazując jako naruszony art.7 k.p.a., Sąd I instancji przyjął, że doszło do naruszenia zasady praworządności, przy czym wiąże naruszenie tej zasady z zaniechaniem "co najmniej" odniesienia się w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę odmiennie do uprzednich decyzji przyznających skarżącemu płatności ONW "w wymiarze określonym kolejnymi wnioskami o jednobrzmiącej treści". Ten wywód prawny nie wyjaśnia powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że wadliwość uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie zasady praworządności, niezależnie od tego, że podstawa usytuowania tej zasady w przepisach mających zastosowanie w tej sprawie została określona nieprawidłowo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie wyłączają zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art.8 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Jest rzeczą niewymagającą głębszego wywodu, że na skutek odrębnych regulacji zawartych w art.21 ust.2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, określona w art.8 k.p.a. zasada ma zastosowanie w ograniczonym zakresie. Niewątpliwie bowiem, pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, a w pewnej mierze także pogłębianiu ich świadomości i kultury prawnej, służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, a zatem realizacja zasad, które zostały bądź wyłączone w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy o rozwoju obszarów wiejskich (zasada prawdy obiektywnej) lub też odmiennie ukształtowane (udzielanie pouczeń i zapewnienie udziału tylko na żądanie stron). Niemniej jednak, mimo tych odrębności regulacji prawnych zawartych w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art.8 k.p.a. będzie miał zastosowanie w zakresie, w jakim wynika z niego wymóg spójności poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji publicznej w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej.

Z przytoczonego już uprzednio fragmentu uzasadnienia kontrolowanego wyroku zdaje się wynikać, że w naruszeniu wymogu spójności, czy też jednolitości poglądów organów wyrażonych w uprzednich decyzjach o przyznaniu płatności ONW i w zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji upatruje naruszenie zasady, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Jednakże przyjmując, że doszło do naruszenia art.8 k.p.a. Sąd I instancji zupełnie pominął kwestię prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia na treść rozstrzygnięcia, niezbędnego do zastosowania art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść przyczyny, dla których Sąd I instancji przyjął, iż przyznanie płatności ONW za poprzednie lata nastąpiło na tle takiego samego stanu faktycznego jak przyznanie płatności ONW za 2009 r. Nadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż przyznanie płatności za 2007 r., (bo tego okresu dotyczy kontrola, z której protokołu Sąd przeprowadził na rozprawie dowód) nastąpiło nie tylko na tle tego samego stanu faktycznego, ale i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, jaką powołano w zaskarżonej decyzji. Wskazane braki uzasadnienia wyroku czynią uzasadnionym także zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a.

Trafnie przy tym wywodzi organ w skardze kasacyjnej, że przy ustaleniu powierzchni uprawniającej do przyznania płatności miarodajny jest stan na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Wynika to wprost z treści § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wsparcie gospodarcze na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. Nr 40, poz.329).

Nadto z przepisów tego rozporządzenia wywieść należy, że płatność ONW przysługuje rolnikowi, który faktycznie użytkuje rolniczo odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych. Z kolei z § 5 ust.3 omawianego rozporządzenia wynika obowiązek wskazania we wniosku o przyznanie płatności ONW wszystkich działek ewidencyjnych, na których znajdują się grunty rolne będące w posiadaniu rolnika. Przepis ten ma o tyle istotne znaczenie, że w tej sprawie skarżący twierdzi, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych położonych na obszarze ONW jest zgodna z rzeczywistą powierzchnią tych działek, natomiast nie jest zgodna z powierzchnią całkowitą działek wynikającą z ewidencji gruntów i budynków, którą skarżący kwestionuje. Inaczej rzecz ujmując według skarżącego "błąd jest w ewidencji" i "wymaga wznowienia granic", a polega na tym, że całkowita powierzchnia działki ewidencyjnej, na której położona jest działka rolna zgłoszona do płatności ONW jest mniejsza niż zadeklarowana do płatności działka rolna położona na tej działce ewidencyjnej.

Również z uwag strony obecnej przy kontroli (rubryka 85 raportu z czynności kontrolnych z dnia 10 czerwca 2010 r.) wynika, iż kwestionuje ona "pomiary w ewidencji" uważając, że "część działki nr 294 powinna należeć do działki 292 a część działki 293 powinna należeć do działki 291". Tej istoty problemu nie dostrzegł Sąd I instancji przyjmując, że naruszenie art.8 k.p.a., jest naruszeniem, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest argumentów, a co najmniej nie zostały one wskazane przez Sąd I instancji, do przyjęcia, iż odniesienie się w decyzji do protokołu kontroli przeprowadzonej w styczniu 2007 r. i jak należy domniemywać, podanie przyczyn zmiany stanowiska organów, może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie płatności ONW za 2009 r.

Za nieusprawiedliwione należało uznać natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzucając bowiem Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z powołaną podstawą prawną kontrolowanego wyroku. Powodem uchylenia decyzji organów obydwu instancji nie było wszak naruszenie prawa materialnego, lecz naruszenie przepisów postępowania – art.7 i 8 k.p.a. w związku z art. 21 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Sąd I instancji nie wykładał wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie mógł zatem ich naruszyć poprzez błędną wykładnię.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. powtarzający się w każdym zarzucie obejmującym naruszenie przepisów postępowania. Uzasadniając go autor skargi kasacyjnej wskazał na nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy "na str. 51 akt postępowania administracyjnego znajduje się wydruk z ewidencji gruntów". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na stronie 51akt znajduje się odwołanie od decyzji organu I instancji. Ponadto zauważa, że brak wypisu z ewidencji jedynie zasygnalizowany przez Sąd I instancji, nie miał wpływu na ocenę legalności kontrolowanej przez Sąd decyzji. Stąd twierdzenie o naruszeniu art.133 § 1 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest całkowicie błędne.

W petitum skargi kasacyjnej powołano nadto szereg przepisów dla wykazania, że decyzja w przedmiocie płatności ONW jest zgodna z prawem "wobec powyższego skarga powinna zostać oddalona". Zarzucając, w sposób nader chaotyczny, naruszenie kilkunastu przepisów autor skargi kasacyjnej wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje w "nieuwzględnieniu przez Sąd mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego i skutecznie niezakwestionowanego przez stronę" raportu z kontroli na miejscu z 2010 r.

Tak postawiony problem w powiązaniu z podstawą prawną kontrolowanego wyroku można rozważać jedynie w aspekcie wpływu stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy administracyjnej, a zatem w powiązaniu z omówionym już zarzutem naruszenia art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w związku z art. 7 i 8 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. i art.207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę sytuację majątkową skarżącego opisaną we wniosku o przyznanie prawa pomocy.