Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 341/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny Rz. oddalił skargę J. B. na ocenę Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2010 r. dotyczącą projektu "Z" nr [...] w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.1 Wsparcie Kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007–2013. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.
W dniu [...] września 2009 r. J. B. złożył do Zarządu Województwa P. wniosek o dofinansowanie przedmiotowego projektu.
Po dokonaniu oceny formalnej projektu, pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wskazanych braków i uchybień w nieprzekraczalnym terminie 5 dni roboczych od otrzymania wezwania. W powołaniu na treść pkt 5.1. ppkt 5 Regulaminu konkursu wskazano, iż projekt, co do którego w wyznaczonym terminie dokumentacja nie zostanie uzupełniona lub poprawiona lub dostarczona zostanie po wyznaczonym terminie lub wskazany błąd nie zostanie poprawiony, uzyska negatywną ocenę formalną.
Wnioskodawca otrzymał wezwanie w dniu [...] stycznia 2010 r., zatem termin na dostarczenie wymaganych dokumentów mijał dnia [...] stycznia 2010 r. Dokumentacja wpłynęła do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego po upływie zakreślonego terminu, tj. w dniu [...] stycznia 2010 r. W związku z powyższym wniosek uzyskał negatywną ocenę formalną.
Uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa P. oddalił protest J. B. dotyczący negatywnej oceny formalnej wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca był poinformowany o konsekwencjach, wynikających z Regulaminu konkursu, w razie niedotrzymania terminu złożenia wymagającej uzupełnienia i skorygowania dokumentacji. Wnioskodawca nie dotrzymał terminu 5 dni roboczych na poprawę wniosku, a zatem nie spełnił kryterium dotyczącego terminowości i prawidłowości wniosku.
Po rozpoznaniu skargi J. B. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że negatywna ocena formalna wniosku dokonana została w oparciu o przepis części 5 pkt 5.1. ppkt 5 "Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007–2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.1 Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne" stanowiącego załącznik do Uchwały Zarządu Województwa P. nr 201/3810/09 z dnia 25 czerwca 2009. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyznaczonym terminie wniosek uzupełniony lub poprawiony nie zostanie dostarczony, lub dostarczony zostanie po wyznaczonym terminie, lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek uzyskuje negatywną ocenę.
Sąd I instancji podkreślił, że wnioskodawca został pouczony w sposób jasny i precyzyjny zarówno o sposobie i terminie złożenia dokumentacji, jak i o konsekwencjach niedotrzymania tego terminu, a negatywna ocena formalna wniosku ma miejsce w każdej sytuacji niedotrzymania terminu, bez względu na przyczyny.
Opracowanie zasad postępowania przy rozdziale środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ustawodawca powierzył Instytucji Zarządzającej, która w myśl z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), odpowiada za prawidłową realizację programu, a do jej zadań należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust.1 pkt 8 ustawy). Przez system realizacji należy zaś rozumieć – zgodnie z art. 5 pkt 11 tej ustawy – zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrole i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3. Z mocy art. 37 cyt. ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Instytucja Zarządzająca otrzymała zatem uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Postępowanie to ma charakter konkursowy i to – zdaniem Sądu I instancji – determinuje sposób określenia w regulaminie konkursu sposobu dostarczania wniosków i ich uzupełniania. Zasady konkursu określone w regulaminie są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasady. W niniejszej sprawie wymagana uzupełniona dokumentacja została doręczona do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w dniu [...] stycznia 2010 r., a zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący przekroczył wyznaczony przez Instytucję Zarządzającą 5-dniowy termin na złożenie uzupełnionej i poprawionej dokumentacji.
Skarżący został pouczony w sposób jasny i precyzyjny zarówno o sposobie i terminie złożenia poprawionej i uzupełnionej dokumentacji, jak i o konsekwencjach niedotrzymania terminu. Zatem negatywna ocena formalna złożonego wniosku dokonana przez Instytucję Zarządzającą nie narusza prawa.
Brak unormowania w Regulaminie konkursu postępowania w sytuacjach nieprzewidzianych, wystąpienia siły wyższej, nie uzasadnia uznania oceny formalnej wniosku za naruszającą prawo, ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika, iż procedury konkursowe takie regulacje muszą zawierać. Co do okoliczności związanej ze złym stanem zdrowia wnioskodawcy, to nie mogła jej uwzględnić ani Instytucja Zarządzająca, ani Sąd I instancji, ponieważ przepisy Regulaminu konkursu nie uzależniają konsekwencji związanych z przekroczeniem terminu złożenia (uzupełnienia) wniosku od winy beneficjenta.
Bezzasadne jest także, zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie skarżącego, że w wyjątkowych sytuacjach organ dokonujący oceny wniosku, powinien pomimo nieznacznego niezawinionego przekroczenia terminu rozpoznać merytorycznie wniosek. W ocenie Sądu, w postępowaniu konkursowym na etapie oceny formalnej w ogóle nie może być stosowana jakakolwiek dowolność, tylko wykładnia literalna przepisów Regulaminu konkursu.
Skargą kasacyjną J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:
- – naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 pkt B Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. (Dz. U. L 371 z 27.12.2006) – poprzez brak właściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie tych przepisów oraz przez niepełną w związku z tym ocenę ze strony WSA całokształtu działania Zarządu Województwa P. tworzącego na podstawie tych przepisów regulamin pod nazwą "Procedura Odwoławcza obowiązująca w ramach RPO WP na lata 2007–2013";
- – naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. polegające na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracyjny w kontekście treści i celów przepisu prawa materialnego w postaci art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż WSA w Rz. błędnie poprzestał na stwierdzeniu, iż skoro Regulamin konkursu nie zawiera żadnych unormowań dotyczących możliwości przywrócenia terminu, to spóźnione nawet nieznacznie uzupełnienie wniosku o dofinansowanie uzasadnia negatywną ocenę pod względem formalnym. Zdaniem kasatora brak uregulowania w Regulaminie konkursu postępowań w sytuacjach nieprzewidzianych, np. wystąpienia siły wyższej, uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej Regulaminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy i wszelkich łączących się z nią zagadnień), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje.
Prawidłowo skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej wskazywać powinny precyzyjnie przepisy, które według wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone i określać (uzasadniać), dlaczego w przypadku tych przepisów doszło do ich naruszenia przez Sąd I instancji.
Z istoty związania granicami skargi kasacyjnej wynika przy tym, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wychodzenie poza treść wskazanych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia zarzutów (uzupełnianie ich bądź korygowanie w jakikolwiek sposób ich treści).
W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności omówienia wymaga zarzut naruszenia "art. 3 § 1 w związku z § 3 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – polegający na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracji w kontekście treści i celów przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 pkt B Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006".
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei według art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje, postanowienia oraz akty enumeratywnie wymienione w tym przepisie (pkt 1–8). W powyższych przepisach został zatem uregulowany zakres działania sądów administracyjnych, który został ukształtowany bardzo szeroko i obejmuje – pomijając pewne wyjątki – całokształt działalności administracji publicznej. Kasator jednak w żaden sposób nie wykazał, aby Sąd I instancji uchybił powołanym wyżej przepisom.
Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa P. w przedmiocie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, przy czym kontroli tej dokonał w zakresie zgodności z prawem. Okoliczność zaś, że kontrola nie spełniła oczekiwań kasatora nie oznacza, iż Sąd I instancji naruszył powołane przepisy. O naruszeniu tych przepisów można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza zakres kontroli przewidziany w tych przepisach, bądź też wbrew treści tych przepisów uznał się za niewłaściwy w sprawie. Strona skarżąca zaś nie kwestionowała właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w tej sprawie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., powołanych przez kasatora zarówno w kontekście naruszenia art. 3 p.p.s.a., jak i w charakterze samodzielnej podstawy w ramach naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej.
W powyższym przepisie zdefiniowano zatem pojęcie polityki rozwoju oraz określono podstawowe reguły odnoszące się do podejmowanych działań w celu realizacji tej polityki.
Te działania mają znaczenie przy ocenie strategicznej wniosku, w trakcie której bada się zgodność projektu z potrzebami i zróżnicowanym rozwojem województwa, a nie – jak w niniejszej sprawie – przy ocenie spełnienia formalnych przesłanek wniosku (brak uzupełnienia tego wniosku w zakreślonym terminie).
W każdym razie określony w art. 2 omawianej ustawy cel polityki rozwoju nie pozwala na zastosowanie wykładni celowościowej i przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie, uzupełniony po upływie zakreślonego terminu powinien być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na ważne – zdaniem strony – przyczyny uchybienia tego terminu.
Trudno też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 5 Rozporządzenia Komisji (WRE) Nr 1828/2006. W przepisie tym uregulowano kwestie działań informacyjnych skierowanych do potencjalnych beneficjentów, przy czym w ust. 2 pkt a) i b) tego przepisu wskazano, iż instytucja zarządzająca dostarcza potencjalnym beneficjentom pisemnych i szczegółowych informacji dotyczących przynajmniej w zakresie warunków kwalifikalności do otrzymania dofinansowania w ramach programu operacyjnego oraz procedur rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, oraz czasu trwania poszczególnych procedur. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca takie zaś informacje otrzymała, skoro – jak wynika – ze wskazanego przez Sąd I instancji pisma z dnia [...] stycznia 2010 r., Zarząd Województwa P. – z powołaniem się na treść pkt 5.1. pakt 5 Regulaminu konkursu – poinformował skarżącego, iż projekt, co do którego – w wyznaczonym terminie 5 dni roboczych – dokumentacja nie zostanie uzupełniona lub poprawiona, uzyska negatywną ocenę formalną.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.