Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 51/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę D. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR) z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., po wznowieniu postępowania i po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 z dnia [...] czerwca 2004 r. złożonego przez D. S., powołując się na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 10, art. 104, art. 107, art. 145 § 1 ust. 5, art. 149, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] oraz odmówił przyznania D. S. płatności bezpośrednich na 2004 rok.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż D. S. składając w czerwcu 2004r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok, zgłosiła do płatności działki rolne A, B o łącznej powierzchni 71,44 ha, przy ogólnej powierzchni gospodarstwa 71,44 ha. W wyniku weryfikacji tego wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] przyznał D. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł.
Nadto organ wskazał, że w dniu 5 lipca 2006 r. wpłynęło do niego postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W postanowieniu tym wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, że dzierżawcy gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N." w G. (w tym D. S.) nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, a byli jedynie ich formalnymi użytkownikami. Działalność rolniczą w dalszym ciągu, na zasadach obowiązujących przed sporządzeniem umów dzierżawy, prowadziła Spółdzielnia. Do powyższego postanowienia załączono stanowisko Prokuratora Okręgowego w G., w którym wskazano, że podmiotem prowadzącym rolniczą działalność produkcyjną (między innymi na działkach wskazanych we wniosku D. S.) była RSP "N.", nie zaś poszczególne osoby fizyczne, które ze Spółdzielnią podpisały fikcyjne umowy dzierżawy gruntów, a które jednocześnie były członkami Spółdzielni.
Organ wskazał, że z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym tj. zarówno treści umów jak i zeznań wynikało bezspornie, że dzierżawione od Spółdzielni grunty uprawiane były nadal w całości przez RSP "N.", która była także właściwym i rzeczywistym dysponentem zbiorów. Organ wskazał na zeznania D. S. złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G., w których stwierdziła, że nie uprawiała nigdy dzierżawionych gruntów i że w dalszym ciągu robiła to Spółdzielnia. W świetle powyższego organ przyjął, że D. S. była jedynie "formalnym użytkownikiem" dzierżawionych gruntów, a umowa z dnia [...] lipca 2003 r. została zawarta wyłącznie dla pozoru, w celu uzyskania płatności. Organ uznał także, że dokumenty dostarczone przez D. S. w odpowiedzi na wezwanie nr [...], nie potwierdziły posiadania dzierżawionych gruntów. Wywnioskowano z nich, że w dniach 17 września 2003 r. i 25 kwietnia 2004 r. na gruntach tych zostały wykonane zasiewy żyta i kukurydzy, że materiał siewny został użyczony przez Spółdzielnię, która wykonała również prace polowe, zaś plony zebrane z dzierżawionych gruntów zostały zdeponowane w magazynach Spółdzielni.
Mając na uwadze całokształt okoliczności organ stwierdził, że D. S. nie spełniła warunków umożliwiających przyznanie płatności bezpośrednich, albowiem nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie gruntach, nie była ich posiadaczem.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. stwierdziła, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie zostały ujawnione nowe dowody nieznane organowi orzekającemu w chwili wydawania decyzji. Organ orzekający w roku 2004 miał wiedzę, że strona była posiadaczem zależnym gruntów rolnych należących do RSP "N." w G., bowiem Prezes Zarządu tej spółdzielni konsultował z [...] Oddziałem ARiMR oraz z Biurem Powiatowym ARiMR w S. zamiar wydzierżawienia gruntów rolnych przez spółdzielnię członkom i kandydatom na członków. Organ I instancji nie był uprawniony do dopuszczenia jako dowodu protokołu przesłuchania strony w charakterze świadka w postępowaniu prokuratorskim oraz stanowiska prokuratora, które zostało dołączone do postanowienia o umorzeniu śledztwa. Zdaniem strony, decyzja została oparta wyłącznie o fakty wygodne dla organu orzekającego. Dokonana przez organ negatywna ocena podjętych przez stronę i spółdzielnię przedsięwzięć nie mogła mieć zaś żadnego wpływu na status strony jako producenta rolnego i jego prawo do dopłat.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, należało uznać za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji, iż okoliczności sprawy wskazują, że D. S. nie była posiadaczem i nie prowadziła działalności rolniczej na działkach dzierżawionych od RSP "N.", a tym samym nie spełniła jednej z przesłanek umożliwiających przyznanie płatności.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z podstaw wznowienia postępowania jest ujawnienie okoliczności faktycznych, lub innych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który ją wydał. Organ podniósł, że organ administracyjny wydając decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dokonał wyłącznie kontroli administracyjnej wniosku w ramach której sprawdzono zgodność powierzchni działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku z danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków, a także dokonał kontroli krzyżowej działek. Wbrew twierdzeniom D. S. nie załączyła ona do wniosku o przyznanie płatności umowy dzierżawy. Organ nie posiadał zatem całości materiału dowodowego, w tym zeznań złożonych w ramach postępowania prowadzonego przez Prokuraturę. To dopiero dokonane przez Prokuraturę ustalenia, że strona mimo zawartej umowy dzierżawy nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach, były podstawą do wznowienia przez Agencję postępowania.
Organ wskazał, że skarżąca brała udział w mechanizmie, polegającym na rozparcelowaniu gruntów rolnych, w celu uzyskania wyższej kwoty płatności bezpośrednich, w wyniku którego dokonano niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi. Kwota płatności, jaka przysługiwałaby Spółdzielni, gdyby nie zawarto fikcyjnych umów dzierżawy, wynosiłaby znacznie mniej. Organ podkreślił, że wszystkie osoby, które zawarły ze Spółdzielnią umowy dzierżawy, składały jednakowe pisma i dokumenty co wskazywało na ukierunkowanie ich postępowania. W ocenie organu dowodem potwierdzającym, że strona nie była posiadaczem gruntów rolnych, był również Protokół nr [...] z Walnego Zgromadzenia Spółdzielni w G. w którym zapisano, że Prezes RSP przedstawił strukturę wiosennych zasiewów, decydując w ten sposób o sposobie użytkowania gruntów.
W ocenie organu potwierdzało to fakt, że skarżąca nie miała wpływu na rodzaj upraw i nie była odpowiedzialna za rutynowe procedury finansowe i produkcyjne, występujące przy prowadzeniu działalności rolniczej.
Oddalając skargę D. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. Podstawą wznowienia było ujawnienie nowych okoliczności, nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji tj. faktu, iż skarżąca nie posiadała i nie użytkowała w 2004 r. gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Źródłem informacji o tej okoliczności były ustalenia zawarte w postanowieniu o umorzeniu śledztwa i stanowisko Prokuratora Okręgowego oraz dokument umowy dzierżawy i protokół z przesłuchania skarżącej sporządzony przez Komendę Wojewódzka Policji w G. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 75 k.p.a., materiały zgromadzone we właściwej formie przez uprawniony organ w toku postępowania karnego mogły być częścią materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.
W szczególności mogły nią być zeznania złożone przez skarżącą w charakterze świadka w postępowaniu karnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał także, że o ile podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to postanowienie Prokuratora o umorzeniu postępowania, jako dokument urzędowy, stanowiło źródło informacji o istnieniu nowych okoliczności faktycznych i posłużyło w toku postępowania wznowieniowego do udowodnienia nowości stanu faktycznego sprawy.
Nadto Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie spełniała w roku 2004 przesłanki faktycznego władztwa nad dzierżawionymi gruntami, jak i przesłanki woli posiadania deklarowanych we wniosku działek rolnych. Uprawą gruntów i zapewnieniem wymogów utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska w tym czasie zajmowała się bowiem RPS "N.". Zdaniem Sądu, ze względu na fakt, że w realiach rozpatrywanej sprawy to Spółdzielnia skupiała przedstawione uprzednio atrybuty posiadania, wykluczone było uznanie skarżącej za ich posiadacza.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia faktyczne dotyczące niespełnienia wymogu faktycznego posiadania zadeklarowanych gruntów nie były dowolne i znajdowały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś przyczyny dokonanej przez organy oceny znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na to, że okoliczności faktyczne związane z posiadaniem spornych gruntów rolnych ustalone zostały w oparciu o prawomocne postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej o umorzeniu śledztwa oraz protokół zeznań świadka, polemika strony z wnioskami organów formułowanymi na podstawie dowodów z dokumentów, korzystających z waloru dokumentów urzędowych, nie może podważyć stanowiska zawartego w objętej skargą decyzji.
Od powyższego wyroku D. S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:
- - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- - odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącą w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP "N." w G.,
- - przyjęcie, że zawarta z RSP "N." w G. umowa dzierżawy była umową pozorną,
- - przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania,
- - przyjęcie, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,
- - przyjęcie, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,
- - nierozważenie instytucji udziałów nadobowiązkowych, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącą w postępowaniu karnym w charakterze świadka, w sytuacji, gdy zeznania te procesowo nie istnieją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,
- 5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.04.10.76), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżąca nie jest producentem rolnym, który to fakt może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej, odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,
- 6. naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymywania płatności bezpośrednich za rok 2004, w sytuacji gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżąca powinna otrzymywać powyższe płatności,
- 7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "N." w G. podczas gdy, w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
- 8. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu Prokuratora o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej uniemożliwiającej skuteczny kontrdowód w postaci przesłuchania strony i dokumentów prywatnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. S. stanęła na stanowisku, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał, iż była ona posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów i prowadziła na nich działalność rolniczą. Fakt, iż skarżąca użytkowała rolniczo dzierżawione grunty potwierdzają według niej dokumenty w postaci: umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu Spółdzielni "N.", natomiast okoliczność, że wykonywała działalność rolniczą za pośrednictwem innych osób nie miała jej zdaniem żadnego znaczenia prawnego.
Skarżąca stwierdziła także, że zeznania uzyskane w postępowaniu karnym, nie mogły być wykorzystywane w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wykorzystanie tych zeznań przed organami administracyjnymi było wadliwe i prowadziło do nieuprawnionych wniosków, dla niej niekorzystnych.
Ponadto zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ administracyjny miał podstawy do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że podstawą wznowienia postępowania była okoliczność polegająca na tym, że w dniu wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu dopłaty skarżąca nie była posiadaczem i nie prowadziła działalności gospodarczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku, zaś fakt ten istniał w dniu wydania decyzji i został ujawniony i potwierdzony pismami Prokuratury, co było błędne. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną okoliczności związane z zawartymi umowami dzierżawy były znane organowi pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o przyznaniu dopłaty, albowiem skarżąca nie ukrywała powyższych okoliczności, zaś cel zawartych umów nie miał żadnego znaczenia dla ważności zawartych umów i nie wskazywał na ich fikcyjność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału ARMiR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).
Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie o tyle konieczne, że niektóre z nich nie są należycie sformułowane. Konstrukcja niektórych zarzutów wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.
Omówienie przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów wymaga przedstawienia najistotniejszych dla rozstrzygnięcia elementów stanu prawnego i faktycznego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy płatność przyznawana jest na wniosek producenta rolnego. Z kolei według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowych systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Wobec istnienia takich regulacji kluczowego znaczenia w sprawie nabiera ocena, czy skarżąca była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w związku z władaniem którym przyznano płatność.
Stosownie do art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
W doktrynie i orzecznictwie nie jest podważany pogląd, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i zależnego, co wprost wynika z art. 336 k.c. Jako stan faktyczny niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Potwierdzają to utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa co do tego, że osoba, której przysługuje tytuł prawny do władania rzeczą, może dokonać wyboru sposobu ochrony pomiędzy powództwem petytoryjnym a posesoryjnym (szerzej: S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga druga własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa, 1996 r., s. 388). Jak z tego wynika, istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza, że podmiot legitymujący się tytułem jest posiadaczem.
Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972 r., s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999 r., s. 681).
Element fizycznego władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548).
Zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., s. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli brak faktyczne władztwo nad rzeczą stanowi jedynie dzierżenie (art. 338 k.c.).
Przedstawione właściwości posiadania wyłączają uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.
Ustalenia organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, wskazują, że w niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie występował żaden z wymienionych dwóch elementów składających się na posiadanie, w tym przypadku zależne. Organ odwoławczy odwoływał się w znacznej mierze do pojęć i poglądów zbieżnych z przedstawionymi. Podstawowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badającego sprawę skutkiem i w granicach skargi kasacyjnej, była kontrola tego stanowiska.
W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny w znaczącym zakresie wynika z faktu, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w G. umorzył śledztwo przeciwko D. S., podejrzanej o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 23 grudnia 2004 r. dziejąc wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, z góry powziętym zamiarem w celu osiągnięcia korzyści majątkowej wprowadziła w błąd ARiMR, iż jest producentem rolnym, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 k.k. w zbiegu z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art.12 k.k.
Jak wynika z ww. postanowienia Prokuratury, umorzenie uzasadniano tym, że D. S. nie wyczerpała znamion przestępstwa z ww. artykułów - jako że pozostawała w przekonaniu, iż będąc członkiem spółdzielni i pracownikiem pośrednio uprawiała grunty. Jednocześnie ustalono jednak, że D. S. nie prowadziła indywidualnie działalności rolniczej, była formalnym użytkownikiem, działalność tę na przedmiotowych gruntach prowadziła zaś nadal - na zasadach sprzed sporządzenia umowy - spółdzielnia.
Postanowienie Prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny – jaki art. 11 p.p.s.a przydaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienia przestępstwa. Postanowienie takie może być jednak dopuszczone w poczet dowodów, jeśli tylko może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi - przypisać należy mu szczególną moc dowodową, jako dokumentowi urzędowemu (76 § 1 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga też, że ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez WSA przy wyrokowaniu, nie opierały się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prokuraturę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że przy ocenie czy zamiarem skarżącej było objęcie gruntów (wskazanych w umowie dzierżawy) we władanie i ich używanie zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem, względnie pobieranie pożytków, jak i ustalając czy jej zamiar odpowiadał czynnikowi woli posiadacza zależnego (animus rem sibi habendi) i czy skarżąca przejęła fizyczne władztwo nad przedmiotem umowy - wzięto pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Niedostatki w tym zakresie utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego a kiedy wskazuje - jako naruszone - przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.
Przedstawiony w pierwszej kolejności zarzut wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest wadliwie skonstruowany. Poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne w ogóle nie prowadzą oceny dowodów i nie dokonują ustaleń. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozpoznając skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Taki model funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wyłącza rozpoznawanie przez sądy spraw administracyjnych, w szczególności gromadzenie i ocenę dowodów. W ramach omawianego zarzutu kasator wymienia jako naruszone art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanej w zarzucie materii obowiązków sądu w zakresie "rozważania dowodów".
W ramach następnego zarzutu, w którym jako naruszone wymienione są przepisy postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych, wymienionych w ramach zarzutu, ustaleń. Zarzuca Sądowi I instancji, że mimo wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.
Jako naruszone przez Sąd przepisy wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 349 – 351). Tym samym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie uznania za dokonane zgodnie z prawem ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu we wskazanym zakresie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jako kolejne naruszone przepisy kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.
Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu wymienia się przypadki błędnej, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak zarzutu naruszenia przepisu regulującego materię oceny dowodów. W skardze kasacyjnej, co prawda, ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak ani w ramach zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte.
Przeciwnie, poszczególne dalsze elementy zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę wiarygodności. Już z tych powodów zarzut nie może być uwzględniony.
Kwestie dotyczące podstaw wznowienia postępowania, podważania możności uznania umowy za pozorną w postępowaniu administracyjnym i ustaleń z tym związanych zostaną dalej omówione. Co do pozostałych zagadnień wskazanych w ramach omawianego zarzutu jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej nie jest słuszne. Jak to już wyjaśniono, po stronie skarżącej brak było elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G., które to ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały podważone innymi dowodami. Wyłączenie możności uznania skarżącej za posiadacza wykonującego fizyczne władztwo nad gruntami rolnymi sprawiało, że nie było dopuszczalne ustalenie, iż prowadziła na tych gruntach działalność rolniczą.
Brak podstaw do podważenia prawidłowości oceny dowodów takich jak kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu czy protokółów przejęcia plonów. Zauważyć ponadto należy, że wykonanie niektórych czynności, mogących być przejawem pewnego władztwa nad rzeczą, nie przesądza o uznaniu władztwa za trwałe.
Kolejny zarzut dotyczy wadliwego, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, uznania za dowód zeznań złożonych przez skarżącą w postępowaniu karnym w charakterze świadka.
Istotnie art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazuje, w sprzeczności z jakimi przepisami prawa pozostaje dopuszczenie kwestionowanego dowodu. Zauważyć jednak należy, że Sąd I instancji - ustosunkowując się w uzasadnieniu wyroku do sformułowanego w skardze do WSA zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 186 § 1 k.p.k. - wskazał, że przepis ten nie wprowadza zakazu, na który powoływała się strona. Skład orzekający NSA pogląd ten uważa za trafny. Przywołany przepis stanowi bowiem, że osoba uprawniona do odmowy złożenia zeznań albo zwolniona na podstawie art. 185 k.p.k. może oświadczyć, że chce z tego prawa skorzystać, nie później jednak niż przed rozpoczęciem pierwszego zeznania w postępowaniu sądowym; poprzednio złożone zeznanie tej osoby nie może wówczas służyć za dowód ani być odtworzone. Zgodzić należy się też z tym, że ograniczenia dowodowe przewidziane w innych przepisach (art. 389 § 1 i art. 391§ 2 k.p.k.) dotyczą postępowań przewidzianych przez ustawę Kodeks postępowania karnego, zatem - jak zasadnie wywiódł WSA - funkcjonują jedynie na gruncie procedury karnej, służąc realizacji gwarancji procesowych oskarżonego.
Dalsze zarzuty dotyczą naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania oraz polegającą na przyjęciu, że wniosek o dopłaty ONW na 2004 r. był wnioskiem poświadczającym nieprawdę, co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej.
Nieskuteczność zarzutu podważania przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska sądu w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika z tych samych przyczyn, jakie przedstawiono omawiając poprzedni zarzut.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). Kasator nie twierdzi by Sąd I instancji źle rozumiał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzuca więc w istocie błąd w subsumcji to jest stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej zaakceptowanym przez sąd, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne.
Twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były znane organowi, który wydał decyzję a te same okoliczności i dowody wskazywane są jako przyczyna wznowienia. Jak to już wyjaśniono, jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Nie sposób było odtworzyć go na podstawie dowodów znanych organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności. W szczególności tylko na podstawie umowy nie można było ustalić, że wola jej stron była inna niż wynikająca z jej zapisów i cywilnoprawnej definicji. Okoliczności pozwalające na odtworzenie czynnika woli ujawniły się dopiero skutkiem wszczęcia postępowania przez Prokuraturę. Ustalenia tam poczynione wskazują na okoliczności i dowody nowe - nieistniejące w chwili wydawania decyzji.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "N." podczas, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Aczkolwiek w ramach opisu stanu faktycznego przywołanego przez Sąd I instancji znalazło się stwierdzenie, że umowę zawarto "dla pozoru", nie można stąd wyprowadzać wniosku, że sąd względnie organ administracji publicznej przyjął, iż zachodziły okoliczności ściśle wymienione w art. 83 § 1 k.c. a tym bardziej, by okoliczności takie wywoływały skutek nieważności przewidziany we wskazanym przepisie prawa cywilnego. Sformułowanie "dla pozoru" ilustrowało jedynie stan świadomości skarżącej w chwili zawierania umowy, odmienny od woli objęcia gruntów w fizyczne władztwo.
Użyto go w znaczeniu potocznym, podobnie jak Prokuratura posłużyła się sformułowaniem fikcyjnej umowy. Cywilnoprawne pojęcie pozorności jest znacznie bardziej skomplikowane niż to wynika z kontekstu użycia kwestionowanego sformułowania.
Cywilnoprawne zagadnienie ważności bądź nieważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. Decydujące znaczenie ma w tej mierze omawiana wcześniej, w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, kwestia istnienia elementów fizycznego władztwa i czynnika woli. Typowym przypadkiem nabycia posiadania rzeczy jest objęcie jej we władanie w wykonaniu nieważnej umowy. Kwestia prawidłowości tytułu prawnego ma jedynie to znaczenie, że może wpływać na ocenę złej lub dobrej wiary posiadacza. Wyjaśniono już, że istnienie prawidłowego tytułu prawnego nie przesądza o tym, że osoba legitymująca się takim tytułem, chociaż uprawniona do władania rzeczą, automatycznie staje się posiadaczem. Wobec tych przesłanek nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie takie nie miałoby wpływu na wynik sprawy.
Nie można się też zgodzić z zarzutem, że uchybiając art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., WSA wadliwie ocenił zastosowanie przez organy obu instancji art. 76 § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że z dokumentem urzędowym, a takim bezsprzecznie jest postanowienie Prokuratury, związane jest domniemanie prawdziwości, zgodnie z którym przyjmuje się zgodność z prawdą tego co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Jednakże, jak już wyżej wskazywano, ustalenia stanu faktycznego sprawy poczyniono w oparciu o całokształt materiałów zgromadzonych w sprawie. Ocena tak zebranych dowodów wskazuje, że prawidłowość ustaleń poczynionych przez Prokuraturę nie została podważona. Nie polega zatem na prawdzie twierdzenie, iż WSA - co do zasady - wykluczył możliwość kontrdowodu, przeciwko prawidłowości ustaleń Prokuratury.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W świetle przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno - technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można co najwyżej jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. Decyzja o odmowie wpisu ma jedynie to znaczenie, że według przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie ma podstaw do dokonania wpisu.
Przedstawiając zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru przez błędna wykładnię, autor skargi kasacyjnej po raz kolejny wydaje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że przedstawiając zarzut naruszenia jedynie prawa materialnego w istocie zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych twierdząc, że "błędna wykładnia" polega na uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżąca powinna otrzymać powyższe płatności. Poza tym nie wyjaśnia, na czym konkretnie polega naruszenie - wskazanych jako naruszone - przepisów dotyczących zupełnie innych kwestii, niż będące przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a mianowicie zobowiązań podejmowanych przez beneficjenta i wymogów związanych z uzyskaniem tych płatności.
Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.