Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 89/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 3 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Oddziału NFZ lub organ) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie postępowania konkursowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

1. I. Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił postępowanie w trybie uzupełniającego konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2014 roku w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: leczenie uzależnień, na obszarze: powiatu ż. Postępowanie toczyło się w oparciu o warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień (Dz. U. z 2013 r., poz. 1386 ze zm.) oraz w zarządzeniu nr 79/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień. Natomiast kryteria oceny ofert określone zostały przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli: J. S., A. H., M. A., prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź." O. T. U. s.c. J. S., A. H., M. A. w Z. G. przy ul. W. [...] (dalej: NZOZ Ź.) oraz W. K. (dalej skarżący), prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: NZOZ "S." S. O. H. i T. P. w N. S. Na podstawie sporządzonego przez Komisję konkursową rankingu końcowego:

NZOZ "Ź."– otrzymali 35,054 pkt, a skarżący - 31,333 pkt. W związku z tym wybrano ofertę NZOZ "Ź.".

II. Skarżący wniósł odwołanie, zarzucając niedokonanie przez Komisję konkursową oceny faktycznej efektywności terapeutycznej oferentów oraz nie zagwarantowanie ubezpieczonym z terenu Powiatu Ż. swobodnego wyboru placówki leczniczej.

III. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie oferenta. Uzasadniając decyzję wskazał w szczególności, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na komisję konkursową obowiązku dokonywania oceny faktycznej efektywności terapeutycznej, w konsekwencji nie wskazują również narzędzi czy metody pozwalającej na ustalenie tej efektywności oraz kwalifikacji osób, które mogłyby jej dokonać. W konsekwencji Komisja nie miała podstaw do dokonania takiej oceny.

W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione we wcześniejszym odwołaniu z [...] czerwca 2014 r.

1. IV. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Z. G. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2014 r.
2. V. Na powyższą decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Z. G. W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności:
3. - art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2008 Nr 164 poz. 1027, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej lub u.ś.o.z.) poprzez jego niezastosowanie polegające na nierównym traktowaniu wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
4. - art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierównym traktowaniu wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy poprzez nie uprzedzenie skarżącego o możliwości dalszego obniżania cen, jak również prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji w wyniku pominięcia oceny efektywności terapeutycznej oraz ograniczenia dostępności do świadczeń, w wyniku dokonania wyboru tylko jednego świadczeniodawcy.
5. VI. Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 691/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2014 r. nr [...]. U uzasadnieniu skargi Sąd wskazał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, w tym art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267, dalej: k.p.a.), albowiem dokonał oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zwrócił uwagę na brak w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, wyjaśnienia powodów zróżnicowania punktacji w odniesieniu do wszystkich oferentów oraz wszystkich poziomów skalujących. Zarzucił brak kompleksowej, zindywidualizowanej oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż kryterium ciągłości nie jest kryterium wyłącznym, lecz preferencją usprawiedliwioną dobrem pacjentów. Ilość punktów przewidziana w zarządzeniu Prezesa NFZ za zagwarantowanie "ciągłości" stanowi kilka procent łącznej możliwej do uzyskania w konkursie sumy punków. Dlatego nie narusza ona również zasady proporcjonalności. Zastrzeżenia kierowane przeciwko temu kryterium sprawiają jednak, że jego stosowanie ma mieć charakter proporcjonalny i nie może stanowić obejścia zasady równości uczestników postępowania konkursowego. Odmowa przyznania skarżącemu punktów w tym zakresie nie może być usprawiedliwiona wyłącznym odwołaniem się do "przerwy" w świadczeniu przedmiotowych usług spowodowanej brakiem konkursu na świadczenia w 2013 r.

Kolejnym zarzutem uwzględnionym przez Sąd I instancji nie była kwestia przyznania oferentom maksymalnej punktacji za obniżenie ceny. Argument organu, że obaj oferenci uzyskali tę samą – maksymalną punktację, sprzeciwia się celowi postępowania konkursowego. Jeśli bowiem w interesie świadczeniobiorców (Skarbu Państwa) jest doprowadzenie do obniżenia ceny za świadczenia to taki zabieg, jakiego dokonał organ prowadzący konkurs powoduje, że oferent, który proponuje jeszcze niższą, niż konkurent cenę, traci motywację do takiego działania. Nadto uniemożliwia mu to uzyskanie wyższej punktacji niż konkurent mimo zaoferowania niższej ceny.

Jeśli jednak istniały jakieś inne powody przemawiające za rozwiązaniem przyjętym przez organ należało je wyjaśnić i wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a..

Za niedostatecznie wykazaną Sąd I instancji uznał też ocenę kryterium dostępności i jakości. Organ nie dokonał w tym zakresie oceny w stopniu pozwalającym na usprawiedliwienie przyznanej oferentom punktacji.

VII. Po przejęciu sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział Wojewódzki w Z. G. - decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] – oddalił odwołanie oferenta.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. K. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą NZOZ S. S. O. H. i T.P. w N. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział Wojewódzki w Z. G. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2015 r.

Organ stwierdził, że dokonał ponownej oceny z uwzględnieniem uwag Sądu zawartych w wyroku. Organ przedstawił treść pytań zawartych w ankietach skierowanych do uczestników konkursu w zakresie oceny kryterium jakość personelu i stwierdził, że skarżący nie otrzymał punktów za to kryterium, ponieważ nie spełnił wymaganych przez NFZ i podlegających ocenie wymagań w zakresie przymiotów, a także czasu poświęconego na bezpośredni kontakt z pacjentem, które powinien spełniać zatrudniony przez oferenta personel.

W zakresie kryterium ciągłości organ wskazał, że fakt, iż oferent "S." nie jest podmiotem nowym i uprzednio już świadczył tego typu usługi nie ma – w zakresie omawianego kryterium żadnego znaczenia, bowiem kryterium ciągłości odnosi się wprost do zachowania nabytych przez pacjentów danego świadczeniodawcy uprawnień do zachowania ciągłości leczenia przeprowadzonego w końcowym okresie obowiązywania umowy ze świadczeniodawcą i jednocześnie wykraczającego poza termin obowiązywania umowy.

W zakresie kryterium ceny organ wskazał, uzyskanie maksymalnie ustalonych 20 punktów za to kryterium następowało w sytuacji, gdy oferent ostatecznie zaproponował komisji konkursowej cenę za punkt rozliczeniowy o 10% niższą niż cena oczekiwana przez zamawiającego. Zaoferowanie natomiast ceny na poziomie ceny oczekiwanej przez NFZ pozwalało oferentowi uzyskać 10 punktów za spełnienie tego kryterium za oferowanie ceny oczekiwanej. Mając na uwadze fakt, iż cena oczekiwana przez NFZ wynosiła 9 zł za punkt rozliczeniowy, zaproponowanie przez oferenta - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź." ceny w wysokości 8,10 zł, a więc o 10% niższej niż cena oczekiwana, gwarantowało temu oferentowi uzyskanie 20 punktów za to kryterium.

W zakresie kryterium dostępności organ wskazał natomiast, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź." otrzymał maksymalną liczbę punktów 5, z uwagi na dostęp dla osób niepełnosprawnych, natomiast "S." otrzymał za to kryterium 3,33 punkty, bowiem oferent nie zapewniał co najmniej jednego pomieszania sanitarnego przystosowanego do osób niepełnosprawnych.

VII. Skarżący zaskarżył tę decyzję do WSA zarzucając jej naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a, polegające na nieuwzględnieniu przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 691/14.

VIII. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym skargą kasacyjna wyrokiem z 3 września 2015 r. sygn.. akt II SA/Go 399/15 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Uzasadniając wyrok zauważył na wstępie, że zgodnie z art. 153 ppsa organy i sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednim prawomocnym orzeczeniu sądu.

Po pierwsze w zakresie kryterium ciągłości świadczeń, Sąd wskazał, że odmowa przyznania skarżącemu punktów w zakresie kryterium ciągłości nie może być usprawiedliwiona wyłącznym odwołaniem się do "przerwy" w świadczeniu usług. wywołanej brakiem konkursu na 2013 r. W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie organu, iż fakt świadczenia tego typu usługi przez skarżącego nie ma znaczenia, stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 10 grudnia 2014 r.

Sąd I instancji w odniesieniu do kryterium ceny uznał, że organ nie wskazał powodów dlaczego taki sposób oceny tego kryterium został przyjęty w postępowaniu konkursowym. Uniemożliwiło to skarżącemu, mimo zaproponowania niższej ceny, uzyskanie wyższej punktacji. System przyjęty w tym konkursie nie dawał zatem podmiotom startującym w konkursie możliwości uzyskania wyższej punktacji z uwagi na zaproponowaną cenę.

Zdaniem Sądu organ w zakresie kryterium dostępności i jakości nie dokonał oceny w stopniu pozwalającym na usprawiedliwienie przyznanej oferentom punktacji. To kryterium jest uszczegółowione w załączniku nr 1 zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z 23.01.2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oceny ofert dokonuje się według kryteriów jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Organ dokonując oceny tego kryterium nie odniósł się o takich kwestii jak kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie. Nie dokonał oceny oferty pod względem wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną.

Także w zakresie kryterium dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej organ odniósł się tylko do braku barier dla osób niepełnosprawnych, natomiast nie wziął pod uwagę liczby dni i godzin w harmonogramie pracy oraz organizacji przyjęć świadczeniobiorcy.

IX. W skardze kasacyjnej Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Z. G. wniósł Organu o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej w przypadku uznania, że istota sprawy została dostateczne wyjaśniona. Wniósł też o zasądzenie od W. K. na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
2. a) błędną wykładnię art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zakresie prawidłowej oceny w postępowaniu konkursowym kryterium ciągłości,
3. b) błędną wykładnię art. 5 pkt. 2a u.ś.o.z. poprzez wskazanie w wytycznych dla organu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2014 roku., na który powołał się sąd, iż oceniając kryterium ciągłości organ nie uwzględnił, że świadczeniodawcę i organ w poprzednich latach wiązała umowa, że przerwa w jej kontynuowaniu w roku 2013 nie była spowodowana winą świadczeniodawcy, że organ nie dokonał " dogłębnego rozważenia i wyjaśnienia kwestii premiowania podmiotów świadczących już określone usługi w kontekście zagwarantowania praw i interesów pacjentów...
4. c) błędną wykładnię art. 148 pkt. 2 u.ś.o.z. w- związku z art. 146 ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy oraz z § 1 ust. 1 pkt. 4 ppkt a i b i ust. 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 roku (mającego zastosowanie do postępowań konkursowych wszczętych w 2014 roku) poprzez dokonanie w zaskarżonym wyroku sprzecznej z tymi aktami wykładni oceny oferty w zakresie ciągłości udzielanych i pominięcie § 1 ust. 1 pkt.4 ppkt a i b Zarządzenia w dokonanym rozstrzygnięciu,
5. d) błędną wykładnię art. 148 pkt. 1 u.ś.o.z. w związku z art. 146 ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy oraz z § 1 ust. 1 pkt. 5 i ust. 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 roku (mającego zastosowanie do postępowań konkursowych wszczętych w 2014 roku) poprzez przyjęcie, że przyznanie na podstawie wskazanych wyżej aktów wewnętrznych maksymalnej punktacji wszystkim oferentom sprzeciwia się celowi postępowania konkursowego, ponieważ uniemożliwia uczestnikowi postępowania konkursowego oferującemu niższą cenę od drugiego oferenta uzyskanie wyższej punktacji,
6. e) błędną wykładnię §1 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 roku (mającego zastosowanie do postępowań konkursowych wszczętych w 2014 roku) poprzez przyjęcie, że w zakresie leczenia uzależnień organ zobowiązany był oceniać (w ramach kryterium jakości) także wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, podczas, gdy ocena tego kryterium nie została przewidziana w załączniku Nr 1 do Zarządzenia - tabeli 9 dotyczącej opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnie. W tabeli tej w zakresie jakości udzielanych świadczeń w postępowaniu konkursowym oceniane były kwalifikacje personelu, a granice oceny wyznaczała tabela Nr 9,
7. f) błędną wykładnię §1 ust. 1 pkt. 3 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 roku poprzez przyjęcie, że w zakresie leczenia uzależnień organ zobowiązany był oceniać (w ramach kryterium dostępności) także liczbę dni i godzin pracy oraz organizację przyjęć, podczas gdy w ustalonych - na podstawie tego przepisu - kryteriach oceny ofert w ogłoszonym postępowaniu konkursowym organ wyraźnie wskazał, że będzie dokonywał oceny dostępności do świadczeń przez osoby niepełnosprawne;
8. g) naruszenie art. 134 u.ś.o.z. w zw. z §1 ust. 1 pkt.5 oraz ust.5 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa KFZ z dnia 23 stycznia 2014 roku poprzez przyjęcie, że przyznanie obu oferentom równej liczby punktów za oferowaną przez nich cenę sprzeciwia się celowi postępowania konkursowego i nie jest zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców
9. 2. naruszenie przepisów postępowania:
10. a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący oferent w sposób niezawiniony przez siebie utracił prawo do preferencji w zakresie otrzymania punktów za kryterium ciągłości;
11. b) art. 145 §1 pkt. 1 lit.a ppsa poprzez nie wskazanie, jakie przepisy prawa materialnego naruszył organ w zakresie oceny oferty;
12. c) art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnienie wyroku podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania, jakimi przepisami winien kierować się organ rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy;
13. d) art. 153 ppsa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ponownie rozpoznając sprawę organ nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 roku

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podniósł w szczególności:

Odnośnie kryterium ciągłości wskazał, że do postępowania stosować należało (między innymi) Zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ustalonych w tym akcie kryteriach oceny złożonych ofert nie ma żadnej możliwości uznania, że kryterium ciągłości zostaje spełnione w przypadku, gdy oferent nie może wykazać się ciągłością z przyczyn przez siebie niezawinionych. Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku wskazał, że jednym z powodów przerwania ciągłości było rozwiązanie umowy przez skarżącego, a nie inicjatywa organu. Ponownie rozpatrując sprawę organ szczegółowo uzasadnił przesłanki, którymi się kierował nie przyznając oferentowi punktów za kryterium ciągłości oraz przytoczył przepisy, na których oparł takie rozstrzygnięcie.

Co do kryterium ceny, to w ocenie skarżącego kasacyjnie WSA dokonał interpretacji kryterium ceny w sposób sprzeczny z § l ust. 1 pkt. 5 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ z 23 stycznia 2014 roku oraz ze stanowiącym jego integralną część załącznikiem Nr 2 tabela 9 (ostatnia pozycja) oraz z załącznikiem Nr 1 do zarządzenia Zgodnie z tymi przepisami organ nie miał możliwości przyznawania większej niż 20 liczby punktów za kryterium "cena". Zaproponowanie zaś ceny niższej od minimalnej nie jest już premiowane punktami. Zachodzi bowiem obawa, że cena niższa od minimalnej będzie miała negatywny wpływ na jakość świadczonych usług zdrowotnych. Obniżanie ceny poniżej ceny minimalnej nie może być elementem "walki" oferentów o zdobycie "za wszelką cenę" kontraktu z NFZ. Prezes NFZ z mocy art. 102 ust. 5 pkt. 25 oraz art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. jest władny określić zasady postępowania konkursowego, zasady oceny ofert. Organ - jakim jest dyrektor oddziału - nie ma możliwości ich zmiany bądź niezastosowania się do ustalonych w zarządzenia Prezesa NFZ zasad.

Także w ocenie ofert w zakresie kryteriów dostępności i jakości organ kierował się Zarządzeniem Nr 3/2014/DSOZ z 23 stycznia 2014 roku. Zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ w kryterium dostępności zawiera pięć kryteriów oceny, wśród nich wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, ocenę kontroli zakażeń szpitalnych i polityki antybiotykowej. Zarządzenie dotyczy wszystkich zakresów świadczeń zdrowotnych. Zdaniem organu nie jest trafny zarzut, że organ jest zobowiązany stosować wszystkie postanowienia zawarte w § 1 ust. 1 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ bez odniesienia i konkretyzacji zapisów tam zawartych do konkretnego postępowania konkursowego i bez uwzględnienia zapisów zawartych w załącznikach do Zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa i skierowano ją przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał on za nieprawidłową decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania skarżącej dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia uzależnień na obszarze powiatu ż. w roku 2014. Sprawa ta była uprzednio już dwukrotnie rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który formułował ocenę prawną wraz z zaleceniami dla organów.

Zasadniczo, sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpatrywanej sprawie z uwagi na zasadniczy charakter zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należało się odnieść do tych zarzutów.

Zgodnie z art. 148 uśoz porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;
2. 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Przepis ten w sposób ogólny wymienia zasadnicze kryteria oceny ofert. Z kolei art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. ustanawia kompetencję Prezesa NFZ do określenia kryteriów oceny ofert. W zakresie mającym zastosowanie w sprawie kompetencję tę wypełnił Prezes zarządzeniem Nr 3/2014.DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Zarządzenie to skonstruowane jest w ten sposób, że w § 1 ust. 1 formułuje ogólne kryteria oceny ofert dla postępowań konkursowych w zakresie wszystkich podlegających regulacji świadczę opieki zdrowotnej, takich jak kryteria:

1. 1) jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez:
2. a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,
3. b) wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną,
4. c) zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m.in. certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3,
5. d) ocenę kontroli zakażeń szpitalnych i polityki antybiotykowej,
6. e) wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
7. 2) zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej -rozumianej jako możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, ocenianej w szczególności poprzez:
8. a) planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,
9. b) dostęp do badań i zabiegów,
10. c) posiadanie w strukturze organizacyjnej poradni/oddziałów/pracowni diagnostycznych, w tym potwierdzone wpisem w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą,
11. d) ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach lub zakresach, zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego;
12. 3) dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez:
13. a) liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy,
14. b) organizację przyjęć świadczeniobiorców,
15. c) brak barier dla osób niepełnosprawnych;
16. 4) ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - ocenianej w szczególności poprzez:
17. a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,
18. b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia;
19. 5) ceny świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Dalej jednak w § 1 ust. 4 i 5 zarządzenie to stanowi, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, określone są w załączniku nr 1 do zarządzenia, zaś sposób dokonywania oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, jest określony w załączniku nr 2 do zarządzenia. Załączniki nr 1 i 2 stanowią integralną część zarządzenia, a zatem i szczegółową podstawę prawną oceny ofert w konkursie. Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert i ich waga jest zróżnicowana dla poszczególnych rodzajów świadczeń, co wynika za specyfiki i różnorodności świadczeń medycznych. Dla świadczeń przedmiotowych w sprawie istotna jest tabela 9 załącznika nr 1.oraz – w zakresie oceny kryterium ceny - załącznik nr 2. Prawidłowość oceny ofert musi być analizowana w oparciu o te szczegółowe kryteria.

Ocena ofert została przeprowadzona w oparciu o oświadczenia oferentów. Oferentom umożliwiono uzupełnienie ofert, usunięcie błędów formalnych. Przeprowadzono weryfikację merytoryczną ofert, sprawdzając czy nie wystąpiły rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ofertach a odpowiedziami na pytania w ankiecie. Umożliwiono oferentom ustosunkowanie się do stwierdzonych rozbieżności. Organ w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. szczegółowo opiał przyznaną punktację w zakresie kryterium jakości w odniesieniu do poszczególnych pozycji z tabeli nr 9 załącznika nr 1. Wyjaśnił też, dlaczego powoływane przez W. K. okoliczności takie jak efektywność, poziom wykształcenia, doświadczenie zawodowe i referencje zatrudnionych pracowników nie podlegały ocenie, gdyż nie były sprecyzowane w tabeli nr 9 jako czynniki podlegające ocenie.

Co do oceny kryterium jakości organ wyjaśnił, że ocena tego kryterium został dokonana zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 5 ust. 2a u.ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem kryterium ciągłości odnosi się bowiem wprost do zachowania nabytych przez pacjentów danego świadczeniobiorcy uprawnień do zachowania ciągłości leczenia przeprowadzonego w końcowym okresie obowiązywania umowy i jednocześnie wykraczającego poza termin obowiązywania umowy. Kryterium to w ocenie organu musi być ściśle spełnione ze względu na dobro pacjentów i przyczyny niespełnienia tego kryterium nie maja znaczenia dla oceny oferty. Nie zostało ono jednak spełnione przez żadnego z oferentów.

Co do kryterium dostępności że ocena tego kryterium została dokonana w oparciu o kryterium dostępności – dostępu dla osób niepełnosprawnych. Na ocenę tego kryterium wpływały tylko trzy ściśle wymienione w tabeli nr 9 czynniki, z których zakład leczniczy W. K. nie spełniał tylko jednego – zapewnienia jednego pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ i zawartym tam wzorem matematycznym obniżenie ceny o 10% w stosunku do ceny oczekiwanej (jak uczynił to konkurent W. K.) powodowała przyznanie maksymalnej liczby punktów za to kryterium, a obniżenie ceny w większym stopniu (jak uczynił to W. K.) nie powodowało przyznania większej liczby punktów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 148 pkt 1 i pkt 2, art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. oraz przepisów wykonawczych, które wypełniały zawartą w ustawie delegację, to jest Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z 23 stycznia 2014 r.

To Sąd I instancji nie przeprowadził w istocie wykładni przepisu art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. odwołując się jedynie do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku WSA sygn. akt II SA/Go 691/14. Tymczasem w tamtym wyroku WSA w istocie nie przedstawił wykładni tego przepisu. Zarzut dotyczący kwestii kryterium ciągłości uznał za niezasadny, wskazał na rozbieżności, wskazał na konieczność "dogłębnego rozważenia i wyjaśnienia tej kwestii".wyjaśnienia tej kwestii. Przedstawiona wyżej, dokonana przez organ wykładnia ciągłości wynikająca z art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. była prawidłowa. Dlatego też Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił organowi nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań z wcześniejszego wyroku.

Nie jest uzasadnione zarzut Sądu I instancji, że organ nie odniósł się w ramach oceny kryterium jakości do takich kwestii jak kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenia. Organ w decyzji nr [...] szczegółowo wyjaśnił ocenę tego kryterium i przyznaną punktację zgodnie ze szczególnymi wymogami wynikającymi z Tabeli 9 do Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ.

Podobnie niezasadne było zarzucenie przez Sad I instancji nie dokonanie oceny oferty pod względem wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną. Kryteria oceny wynikające z Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ nie przewidywały znaczenia tych czynników dla oceny ofert, co jest przecież zrozumiałe biorąc pod uwagę charakter przedmiotowych usług medycznych, gdzie sprzęt i aparatura mają stosunkowo znikome znaczenie w porównaniu z większością świadczeń medycznych.

Sąd I instancji zarzucają wadliwość oceny kryterium ceny nie wskazał nawet, w jaki sposób i jaki przepis organ w związku z tym naruszył. Nie wziął też pod uwagę załącznika nr 2 do Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ. Tymczasem ocena kryterium ceny została przez organ dokonana zgodnie z tym załącznikiem, a więc i zgodnie z przepisami prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie naruszył przepisu art. 153 ppsa. Organ zrealizował wskazania zawarte w wyroku WSA z 10 grudnia 2014 r. sygn akt II SA/Go 691/14 dokonując oceny kryteriów przyznania punktów w konkursie w oparciu o dobrze zinterpretowane przepisy prawa> dokonał tego w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie. Wyczerpująco i szczegółowo wyjaśnił też zasadność swej decyzji.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostateczni wyjaśniona, w szczególności w prawidłowej decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedziba w Z. G. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Zaistniały wystarczające podstawy do oceny niezasadności skargi wniesionej przez W. K. Dlatego też na podstawie art. 188 ppsa należało uchylić zaskarżony skargą kasacyjna wyrok i oddalić skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm