Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 186/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej także jako skarżąca) na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie kontroli punktu gier na automatach o niskich wygranych.
Referując na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] lutego 2010 r. z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w S. dokonano kontroli w należącym do skarżącej punkcie gry mieszczącym się w B. P. w S. w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono w drodze eksperymentu, doświadczenie lub odtworzenie możliwości gry na automacie.
Skargę na czynność podjętą z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w S. w dniu [...] lutego 2010 r., polegającą na przeprowadzeniu, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. do WSA w G. W przypadku uznania przez Sąd, iż zaskarżenie tej czynności jest niedopuszczalne, spółka wniosła skargę na kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] lutego 2010 r. oraz ewentualnie na protokoły z powyższej kontroli. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonych czynności w całości, ewentualnie o stwierdzenie ich bezskuteczności.
Odrzucając powyższą skargę WSA w G. wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła fakt przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy celnych w punkcie gry na automatach o niskich wygranych. Zdaniem Sądu przeprowadzenie kontroli, jako czynności sprawdzających, nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przeprowadzenie kontroli, a w jej ramach - przeprowadzenie eksperymentu, a następnie udokumentowanie tych czynności w protokole kontroli, w ocenie Sądu, nie ustala, nie stwierdza i nie potwierdza uprawnień lub obowiązków skarżącej. Zaskarżone w niniejszej sprawie czynności faktyczne, opisane w protokołach kontroli dotyczą stanu faktycznego, z którego dla skarżącej nie wynikają żadne obowiązki i uprawnienia, jak również poprzez te czynności skarżąca nie została pozbawiona posiadanych uprawnień, ani nie nałożono na nią nowych obowiązków.
Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 186/10, wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła mające istotny wpływa na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 58 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, okoliczności zamknięcia urzędowego automatu do gry o niskich wygranych, która została stwierdzona dokumentem, mającym w sprawie walor dowodu, brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. do okoliczności dokonania zamknięcia urzędowego automatu do gry o niskich wygranych, która wynika z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i stanowi jeden z istotnych elementów faktycznych, mieszczących się w granicach sprawy;
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. zawężającą bezpodstawnie jego zakres przedmiotowego zastosowania oraz poprzez błędne zastosowanie art. 58 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku uznania przez Sąd, że zaskarżone czynności lub akty nie mają charakteru aktów lub czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa: art. 138 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), art. 2 ust. 2b i art. 15b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 68 poz. 341. ze zm.), § 14 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. 2003 r. Nr 102, poz. 946 z późn. zm.), rozdziału III ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), art. 291 § 2 w związku z art. 290 § 2 pkt 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 z późn. zm.).
Zaskarżone akty lub czynności dotyczą następujących uprawnień skarżącej: prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie zezwolenia, do legitymowania się ważną rejestracją badanych automatów, poświadczoną decyzją Ministra Finansów w zakresie dopuszczenia automatów do użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy, autor skargi kasacyjnej, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu.
Strona wnosząca skargę kasacyjną kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61).
W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocena ewentualnego wpływu rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły.
Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnością kontroli a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącej, nie zachodzi żaden związek.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 789/10, zgodnie z którym czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów.
Wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej określonego przez ustawodawcę uprawnienia, przewidzianego w Rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej: Kontrola wykonywana przez Służbę Celną, polegającego na podjęciu i przeprowadzeniu kontroli, nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni.
W kontrolowanym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyraził pogląd, iż czynność kontroli nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Za bezzasadny należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszelkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. okoliczności urzędowego zamknięcia automatu do gry o niskich wygranych nie miało i nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. zaznaczyć należy, że przepis ten statuuje zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wskazać jednak trzeba, że realizacja tej zasady następuje przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy będącej przedmiotem skargi. Zaskarżone zaś w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zostało wydane jeszcze przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, tj. na etapie badania jej dopuszczalności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.