Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 894/15

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] (dalej: Skarżący) na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] września 2014r., nr [...] wydanej przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok, nr [...], wydanej w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok, nr [...] wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2013 rok

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Skarżący wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Kierownik ARiMR), z wnioskiem o przyznanie mu następujących płatności:

1. - jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych,
2. - płatności rolnośrodowiskowej (PRO 2007-2013) na rok 2013 r.,
3. - płatności ONW.

We wniosku zadeklarował realizację programów na działkach rolnych objętych poszczególnymi płatnościami.

W dniach od 18 do 25 października 2013 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu zadeklarowanych działek. Podczas kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości. Poczynione ustalenia zostały zakwestionowanie przez Skarżącego, który zażądał przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, w szczególności działek rolnych oznaczonych symbolami AF, AO, AL, AX. Wniósł także o udostępnienie współrzędnych punktów pomiarowych, współrzędnych graniczników działek rolnych, szkiców i mapek z kontroli na miejscu oraz algorytmu obliczania powierzchni spornych działek.

W odpowiedzi na powyższe żądanie oraz zgłoszone zastrzeżenia do przeprowadzonej na miejscu kontroli organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że dane punktów granic geodezyjnych wykorzystanych do kontroli na miejscu są corocznie pobierane i aktualizowane ze Starostwa Powiatowego. ARiMR jest jedynie użytkownikiem tych danych i nie może ich udostępniać. Odnosząc się do kwestii wglądu do fotografii i szkiców z naniesioną powierzchnią zmierzoną podczas kontroli organ I instancji poinformował, że znajdują się one w aktach sprawy. W zakresie metodologii obliczeń powierzchni działek organ wskazał na model i nazwę odbiornika GPS użytego do pomiaru powierzchni, które to dane zostały zawarte także w raporcie z czynności kontrolnych.

W rezultacie poczynionych ustaleń w czasie kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poszczególnymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznał płatności w pomniejszonej wysokości uznając, że w przypadku:

1. - jednolitej płatności obszarowej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,2364 %, tak więc płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 28,17 ha,
2. - uzupełniającej płatności obszarowej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 1,6534 %, w związku z tym płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 16,33 ha,
3. - płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,2477 %, tak więc płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 24,47 ha,
4. - płatności rolnośrodowiskowej wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,78 %, tak więc płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 18 ha, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,05 %, a więc płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 6,72 ha.

Po rozpoznaniu odwołań od powyższych decyzji, Dyrektor ARiMR poszczególnymi decyzjami z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy decyzje Kierownika ARiMR uznając, że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

Odnosząc się do wskazanych przez Skarżącego rozbieżności pomiędzy ortofotomapą posiadaną przez ARiMR (stworzoną na podstawie danych przekazanych przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) a kserokopią wyrysu mapy dołączonej do odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie nastąpiło przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr 2321/2 w sposób wskazany przez odwołującego. W ocenie organu jedyna różnica widoczna na dołączonej kserokopii wyrysu mapy polegała na przesunięcia granicy działki, która łączyła się z działką ewidencyjną nr [...] na której znajduje się droga. Powierzchnia ta ze względu na widoczne na ortofotomapie i fotografiach sporządzonych w trakcie kontroli na miejscu zadrzewienia nie została zakwalifikowana do płatności. Działka rolna AX położona na działce ewidencyjnej została pomierzona w granicach działki ewidencyjnej. Obszar wskazany w odwołaniu jako użytkowany wykraczający "poza drogę polną" nie został uznany i doliczony do powierzchni działki rolnej AX, gdyż znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...], która nie została zadeklarowana do płatności.

Skargi na wyżej wymienione decyzje Dyrektora ARiMR wniósł Skarżący, domagając się ich uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. - art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. L 141 str. 18 z 2004.r), poprzez przyjęcie za wiążące wyników kontroli bez należytej ich weryfikacji i przy jednoczesnym pominięciu działań Skarżącego zmierzających do wykazania braku znamion jakiegokolwiek zawinienia w uchybieniach, jakie dotyczyły jego wniosku
2. - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze pożn. zm.., dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
3. - art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie ewentualnie dodatkowego postępowania dowodowego, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy,
4. - art. 8 k.p.a. poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania Skarżącego do organów państwa w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli i sposobu informowania o zasadach odwoływania się od ustaleń przyjętych w jej wyniku,
5. - art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła, że wyniki kontroli nie odpowiadają rzeczywistości, a Skarżący zgodnie z zasadą należytej staranności usiłował wykazać brak zawinienia w swoim działaniu oraz podnosił zasadność ustaleń pomiarów w trakcie kontroli w terenie oraz metodą GPS,
6. - art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
7. - art. 78 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy,
8. - naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po połączeniu spraw ze skarg na powyższe decyzje, do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015r., wyrokiem z 27 stycznia 2015 r. oddalił skargi.

Sąd I instancji wskazał, że organy ARiMR przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków, w celu weryfikacji zgodności pomiędzy działkami rolnym zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku, a powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS. Na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, kwalifikują powierzchnie do płatności.

Podkreślił, iż dostępna organom ARiMR ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonywane z samolotu lub satelity, przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z póżń. zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Ortofotomapy stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki, zatem organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie tych zgodnych z prawem narzędzi.

Odnosząc się stanu sprawy wskazał, że weryfikacja powierzchni zadeklarowanych działek nastąpiła w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach od 18 do 25 października 2013 r. Inspektorzy terenowi sporządzili raport dokumentujący czynności kontrolne, dołączając do niego materiał fotograficzny wskazujący na fragmenty działek niekwalifikujące się do płatności oraz szkice pomiaru działek objętych wnioskami. Inspektorzy dokonali pomiarów przy użyciu urządzenia GPS Leica GG03 z Geatec E110 i w stosunku do kontrolowanych działek stwierdzili nieprawidłowości oznaczone określonymi kodami szczegółowo wskazanymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, że kontrola gospodarstwa rolnego została przeprowadzona przez zespół wyspecjalizowanych, odpowiednio przeszkolonych, inspektorów terenowych Biura Kontroli ARiMR w [...], przyjęta technika pomiaru (za pomocą GPS) spełnia wymogi sprzętu, którym jest wykonywany w tym tolerancji pomiarów, a ustalenia dotyczące nieprawidłowości deklarowanej powierzchni są prawidłowe, gdyż kontrolujący dokonali pomiaru działek rolnych po granicy faktycznie użytkowanego gruntu, a nie po granicy działki ewidencyjnej.

Odnosząc się do podnoszonych rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki ewidencyjnej nr [...] wynikającą z wyrysu mapy ewidencyjnej a ustaleniami poczynionymi podczas kontroli, Sąd I instancji wskazał na wynikający z zobowiązania wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej obowiązek ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Wyjaśnił, że system informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Podkreślił, iż powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Natomiast ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji.

Podkreślił, iż definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, mieniające rozporządzenia WE nr 1290/2005, nr 247/2006 oraz uchylające rozporządzenie WE nr 1782/22003 (Dz.U.L nr 30 str. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiD nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej.

Natomiast usytuowanie gruntów Skarżącego na terenie górzystym pozostaje bez wpływu na powierzchnię ustaloną przez organ jako kwalifikującą się do płatności z uwagi na fakt, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Od wyżej wskazanego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając::

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - naruszenie następujących przepisów postępowania:
2. a. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2016 poz. 1066, dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i §2 pkt 1 p.p.s.a, art. 106 § 3 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niesłuszne oddalenie skarg zaskarżonym wyrokiem, w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji nie odniósł się bowiem do przedstawionej przez Skarżącego na rozprawie w dniu 27.01.2015r. opinii geodezyjnej sporządzonej przez [...] dotyczącej działki nr [...], oznaczonej we wnioskach o przyznanie płatności nr AX, z której wynika, że granice ww. działki wyznaczone na ortofotomapie nie pokrywają się z granicami wyznaczonymi na wyrysie mapy ewidencyjnej wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Uchybienie to mogło zdaniem Skarżącego mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji wydając wyrok winien uwzględnić wszystkie materiały zalegające w aktach sprawy. Natomiast pominięcie dokumentu mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może świadczyć, iż Sąd nie rozpatrzył wszystkich argumentów.
3. b. art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016r. poz. 1387 z pożn. zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), art. 80 k.p.a., poprzez niesłuszne oddalenie skarg, podczas gdy Sąd I instancji powinien był w całości uchylić zaskarżone decyzje z uwagi na to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, poprzez wydanie omawianych decyzji z naruszeniem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok, bowiem Sąd doszedłby do wniosku, iż organ wadliwie ustalił stan faktyczny będący podstawą do rozstrzygnięcia i w konsekwencji uchyliłby zaskarżone decyzje,
4. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skarg, choć Sąd I instancji powinien był uchylić w całości zarówno w/w decyzje, jak i utrzymane nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z przyczyn wskazanych w pkt. b) skargi kasacyjnej.
5. d. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nie dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, co skutkowało tym, że Sąd oddalił skargi, podczas gdy z przyczyn wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej, powinien był uchylić w całości wszystkie zaskarżone przez Skarżącego decyzje Dyrektora ARiMR oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...].

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący zwrócił uwagę na podnoszone uprzednio przed Sądem I instancji rozbieżności w zakresie przebiegu granic działki nr 2321/2 położonej w miejscowości Pstrągowa, skutkujące zmniejszeniem tej działki, a także na rozbieżności w zakresie wyznaczenia granic ww. działki w części północno- wschodniej, a odnoszącej się do tzw. "drogi polnej". Podniósł, że organ poza przeprowadzeniem kontroli na miejscu w żaden sposób nie próbował wyjaśnić rozbieżności w zakresie prawidłowości wyznaczenia granic działki nr [...], twierdząc, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności w ramach systemów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

W skardze kasacyjnej Skarżący sformułował jedynie zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania które to uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić jednakże należy, iż formułując powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Skarżący nie spełnił wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa musi być bowiem przedstawiony wyraźnie. Oznacza to, że Skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej w każdym wypadku winien wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien bowiem formułować za Skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazanie zbitki przepisów, szeregu norm prawnych, to jest art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, art. 106 § 3 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a, czy też naruszenia art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach), art. 80 k.p.a., bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdego z tych przepisów, jest nieprawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., II FSK 2268/11, publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymaga podkreślenia więc, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo). Powołanie przez Skarżącą szeregu przepisów nie pozwala na pełne ustalenie, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi, i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu.

Natomiast analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, pozwala jedynie częściowo na skonkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Jak wynika bowiem z wywodów uzasadnienia, Skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji, nie odniesienie się do przedstawionej na rozprawie przed Sądem I instancji opinii geodezyjnej, dotyczącej działki nr [...], z której wynika, iż granice działki wyznaczone na ortofotomapie nie pokrywają się z granicami wyznaczonymi na wyrysie mapy ewidencyjnej wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Zakwestionowane przepisy są przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne. Z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jak również między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez Skarżącego przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 określa zakres działania sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. upatrując naruszenie tego przepisu poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do opinii geodezyjnej przedstawionej na etapie postępowania przed Sądem I instancji. Skarżący jednak nie sprecyzował tego zarzutu w odniesieniu do art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Regulacja ta jest wyjątkiem od zasady, że sąd administracyjny sam nie przeprowadza postępowania dowodowego, a kontrolę legalności zaskarżalnego aktu opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, który wydał zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bowiem nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego ujawniono wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one wzięte pod uwagę i czy zostały ocenione przez organy administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07, Legalis).

Natomiast możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. odnosić należy do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Z tego też względu przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi Skarżący się nie zgadza. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa jest w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter uzupełniający, w związku z tym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji (por. Wyrok NSA z 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 699/08, Legalis).

Nie jest również, w kontekście powyższych uwag, zasadny zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Stanowi on, iż Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Stanowi on więc zasadę, iż Sąd pierwszej instancji opiera kontrolę legalności zaskarżalnego aktu na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, który wydał zaskarżony akt, nie prowadząc postępowania dowodowego. Wskazana przez Skarżącego opinia została przedstawiona natomiast na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżący nie sprecyzował również na czym polegało jego zdaniem naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym niemniej zarzut ten uznać należało za nie zasadny. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu, natomiast fakt, iż wynik dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd jest odmienny od oczekiwań Skarżącego,nie oznacza, że ocena ta jest nieprawidłowa.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada jednak w wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia, wbrew twierdzeniom Skarżącego Sąd I instancji odniósł się do rozbieżności między powierzchnią działki nr 2321/2 wnikającą z wyrysu mapy ewidencyjnej, a powierzchną działki deklarowanej do płatności zweryfikowanej na podstawie ortofotomapy.

Podkreślić należy przy tym, iż za pomocą powyższego zarzutu nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych jakie poczynione zostały w sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Nie zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) oraz art. 80 k.p.a.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej Skarżący upatruje naruszenia powyższych przepisów w tym, iż Dyrektor ARiMR nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co do sygnalizowanych przez Skarżącego rozbieżności w zakresie prawidłowości wyznaczenia granic działek rolnych.

Wskazane przez Skarżącego przepisy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w oparciu o ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, także ustawy o płatnościach.

Przepisy powyższe, a więc art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i art. 3 ust. 1 ustawy ordynacji podatkowej płatnościach przewidują, że w tego typu sprawach postępowanie toczy się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem wyjątków określonych w tych ustawach.

Zarówno przepis art. 21 ust. 2 pkt. 1 -4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach stanowią, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Nadto stanowią one, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepisy te, odmiennie niż kodeks postępowania administracyjnego rozkładają tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Jest ona obowiązana na żądanie organu przedstawiać wszelkie oświadczenia i dowody co do okoliczności sprawy (obowiązek współdziałania w ramach czynności prowadzonych przez organ). Jednak, gdy przedstawia ona jakieś twierdzenia w trakcie prowadzonego postępowania, to na niej ciąży obowiązek wykazania, że są one prawdziwe. Jeżeli nie wykaże przedstawionymi przez siebie dowodami, że tak właśnie jest, to organ nie jest zobowiązany do prowadzenia w tym zakresie postępowania.

Jeżeli zatem organ w takcie prowadzonej kontroli na miejscu stwierdzi istnienie pewnych faktów, np. co do powierzchni działek uprawnionych do płatności, to na Skarżącym ciąży obowiązek udowodnienia, że organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrolę (czynności wykonano nieprawidłowo), bądź też że dokonane ustalenia nie polegają na prawdzie. Organ powinien jedynie dowody takie przedstawiane przez stronę przyjąć.

Jak wynika ze stanu sprawy weryfikacja powierzchni zadeklarowanych działek nastąpiła w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach od 18 do 25 października 2013 r. Z kontroli sporządzono raport z czynności kontrolnych, dołączono do niego materiał fotograficzny dokumentujący części działek niekwalifikujące się do płatności oraz szkice pomiaru działek objętych wnioskami. Dokonano również pomiarów powierzchni przy użyciu urządzenia GPS. Kontrola została przeprowadzona przez inspektorów Biura Kontroli ARiMR w [...] przeszkolonych w tym zakresie. Natomiast pomiaru powierzchni działek rolnych dokonano, co podkreślano, zgodnie z granicami faktycznie użytkowanego gruntu, a nie zgodnie z granicami działek ewidencyjnych.

Kontrola powierzchni działek opierała się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Ustalenia dotyczące powierzchni działek dokonano na podstawie ortofotomapy cyfrowej, która jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Natomiast ewidencja gruntów i budynków, co należy podkreślić, nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Ortofotomapa cyfrowa jest to bowiem zdjęciem powierzchni ziemi wykonywanym z samolotu lub satelity, przetworzonym do postaci metrycznej. Jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowi ona podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Nie zgadzając się z tym ustaleniami, w zakresie stwierdzonych uchybień, w myśl powyżej przedstawionych obowiązków dowodowych, Skarżący winien był przedstawić dowody, na podstawie których można by ustalić np. że kontrola została przeprowadzona nierzetelnie, albo nieprawidłowo wykonano czynności kontrolne, czy też wyciągnięto z tych czynności niewłaściwe wnioski. Na nim ciążył w tym zakresie obowiązek dowodowy. W trakcie prowadzonej kontroli żadne takie działania nie zostały skutecznie przeprowadzone. W czasie postępowania Skarżący nie przedstawił również żadnych dowodów. W skardze kasacyjnej Skarżący wskazywał jedynie, iż kwestionował wyniki kontroli na miejscu w zakresie dotyczącym zmniejszenia powierzchni działek rolnych w szczególności co do działki nr [...], wskazywał na rozbieżności co do przebiegu granic między mapą ewidencyjną a ortofotomapą.

Natomiast dowód co do tych rozbieżności w postaci opinii geodezyjnej przedstawił dopiero na rozprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z opinii tej wynika, iż rozbieżności te wynikają z porównania ortofotomapy z wyrysem mapy geodezyjnej.

W tym stanie rzeczy powyższe zarzuty uznać należało za nie uzasadnione.

Wobec powyższego również zarzut naruszenia arat. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. okazał się nie zasadny, bowiem wskazane zarzuty nie doprowadziły do uznania, iż wyrok Sądu I instancji narusza prawo.

Podkreślić również należy, w odniesieniu do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, iż skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na wynik sprawy, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżący natomiast nie wskazał w jaki sposób naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ograniczając się do powtórzenia brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.