Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. uwzględnił skargę [....] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 kwietnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 5 stycznia 2011 r.
Stan sprawy ustalony przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
W dniu 15 września 2010 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Dyrektorem LOWNFZ") w ogłoszeniu nr [....] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki na terenie powiatu lubelskiego. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [....] PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.
Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącego otrzymała 48,63 punktów w tym za: ofertę cenową - 15 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość – 15,3 pkt.; dostępność - 8,33 pkt. Pismem z dnia 2 listopada 2010 r. skarżący został zaproszony do negocjacji w sprawie ostatecznego ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej (zgodnie z potencjałem wykonawczym ofert) oraz oceny świadczeń opieki zdrowotnej (ostatecznej wartości jednostki rozliczeniowej proponowanej przez oferenta, zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ).
W dniu 19 listopada 2010 r. Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącym negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, zastrzegając w protokole końcowym z negocjacji, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.
W dniu 26 listopada 2010 r. komisja konkursowa sporządziła ranking bieżący, który stanowił podstawę kolejnej tury negocjacji. W rankingu bieżącym oferta skarżącego zajęła 7 pozycję, z uzyskaną liczbą punktów 48,63, w tym za: ofertę cenową - 15 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość – 15,3 pkt.; dostępność - 8,33 pkt. Komisja konkursowa zaprosiła strony, w tym skarżącego, do ponownych negocjacji. W zaproszeniu zawarto informacje, iż w związku z brakiem możliwości rozstrzygnięcia postępowania z powodu przekroczenia sumarycznej wartości świadczeń określonych w protokołach końcowych z negocjacji ofert wybranych na podstawie bieżącego rankingu, który został sporządzony po zakończeniu negocjacji. oferta skarżącego w sporządzonym rankingu zajmuje miejsce na "linii odcięcia", tzn. jej wartość określona w Protokole końcowym z negocjacji, jest wyższa niż kwota wynikająca z możliwości jej przyznania, biorąc pod uwagę pozycję w rankingu oraz wartość ogłoszonego postępowania.
Ostatecznie, w rankingu końcowym po ponownych negocjacjach, oferta skarżącego zajęła 6 pozycję, z uzyskaną łączną liczbą punków 63,63 w tym za: cenę 30 pkt, ciągłość 10 pkt, jakość 15,3 pkt, dostępność 8,33 pkt. W dniu 17 września 2010 r. Komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania konkursu ofert. W wyniku przeprowadzonego postępowania nie wybrano oferty skarżącego.
W dniu 13 grudnia 2010 r. skarżący złożył osobiście w L. Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismo skierowane do Dyrektora Oddziału, dotyczące nieprawidłowości w zakontraktowaniu świadczeń w zakresie okulistyki i leczenia jaskry w [....].
Skarżący wskazał na zdublowanie harmonogramu pracy dwóch poradni: poradni w zakresie okulistyki i poradni leczenia jaskry, która to sytuacja jest niedozwolona w świetle zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ z dnia 2 listopada 2009 r., gdyż ten sam lekarz, w tej samej poradni, w tym samym gabinecie, o tej samej godzinie może realizować jednocześnie dwa różne kontrakty.
Na pismo strony Lubelski Oddział Wojewódzki NFZ odpowiedział pismem z dnia 12 stycznia 2011 r., w którym poinformował skarżącego o przeprowadzeniu analizy przedmiotowej sprawy oraz podjęciu działań zmierzających do jej wyjaśnienia.
Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 17 września 2010 r., zarzucając naruszenie art. 153 ustawy o świadczeniach. Wniósł o unieważnienie konkursu ofert i wykazanie wartości oferty skarżącego w stosunku do pozostałych ofert.
Pismem złożonym w dniu 30 grudnia 2010 r. w L. Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia skarżący wystąpił o umożliwienie mu zapoznania się z ofertą [....] oraz wynikami rankingu dotyczącego wspomnianego podmiotu. W przypadku odmowy, skarżący zażądał podania na piśmie podstawy faktycznej i prawnej decyzji negatywnej.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. Nr [....] Dyrektor LOWNFZ oddalił odwołanie skarżącego, nie stwierdzając naruszenia zasad prowadzenia postępowania, w tym art. 134 ustawy o świadczeniach. Zdaniem organu, postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, przestrzegając zasad w nich zawartych, z jednakowym poszanowaniem wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym.
Organ I instancji podkreślił, że skarżący w odwołaniu nie zakwestionował wyboru jego oferty, podczas gdy winien wykazać gravamen, czyli uszczerbek w interesie prawnym w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania konkursu ofert. Przedstawione przez skarżącego uzasadnienie wniosku nie wyczerpywało powyższej zasady.
Pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora LOWNFZ, wnosząc o jej uchylenie w całości.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r. Nr [....] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezesem NFZ") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora LOWNFZ z dnia 5 stycznia 2010 r.
Organ wyraził pogląd, że postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.
W przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferty zostały ocenione wg następujących kryteriów: cena, ciągłość, jakość, dostępność, zgodnie z załącznikiem nr 1, tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna zarządzenia Nr 73 /2009/DSOZ.
System informatyczny na podstawie odpowiedzi ankietowych formularza ofertowego skarżącego, tak jak i każdego innego oferenta biorącego udział w przedmiotowym postępowaniu, dokonał oceny poszczególnych kryteriów. Każda odpowiedź ma przydzieloną odpowiednią liczbę punktów.
Wszyscy oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe a stosowane zasady punktacji były jednolite.
Zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników postępowania.
Organ podkreślił, że skarżący do swojej oferty dołączył oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o nie zgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny (suma punktów za kryterium cenowe i kryteria niecenowe). Wyliczona liczba punktów w systemie informatycznym określa pozycję w rankingu końcowym. Skarżący uzyskał łącznie 63,63 pkt (30 pkt za kryterium cenowe i 33,63 za kryteria niecenowe), co uszeregowało ofertę w rankingu końcowym na 6 pozycji. Oferty, które zostały wybrane, zajęły wyższe pozycje w rankingu końcowym (od 1 do 4) z uwagi na to, iż otrzymały większą łączną liczbę punktów oceny. Oferty, które zostały wybrane, w porównaniu ze skarżącym, uzyskały większą ilość punktów za kryteria niecenowe tj. od 35,88 pkt do 52,5 pkt. Duża różnica punktowa wystąpiła w kryterium jakości, gdzie skarżący uzyskał 15,3 pkt, a wybrane oferty uzyskały od 19,85 pkt do 32,5 pkt. Kryterium jakości oceniane jest poprzez kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie; wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną; zewnętrzną ocenę jakości; wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia.
W przedmiotowym ogłoszeniu wartość zamówienia została określona na nie większą niż [....] zł. Skarżący, który znalazł się na miejscu 4 w rankingu końcowym, uzyskując 65,68 pkt wyczerpał wartość przeznaczoną na dane zamówienie.
Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Narodowy Fundusz Zdrowia, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżący nie wykazał, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w ww. przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.
Przeprowadzone przez Komisję postępowanie konkursowe było zgodne z obowiązującymi przepisami, a niedokonanie wyboru oferty skarżącego nie stanowił naruszenia interesu prawnego wynikającego z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Uchylając zaskarżona decyzję, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcie umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 omawianej ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ww. ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach.
Dla interpretacji art. 152 ustawy o świadczeniach, kluczowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego świadczeniodawcy, który należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym, posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje pozbawienie świadczeniodawcy możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.
W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy.
Sąd podkreślił, że odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania przez Komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu, odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. W związku z tym, zadaniem organu rozpoznającego odwołanie jest nie przeprowadzanie ponownie konkursu, tylko rozstrzygnięcie, czy w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, wskutek którego oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).
Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.
Sąd podniósł, że w odwołaniu z dnia 11 stycznia 2011 r. skarżący powołał się na swoje pismo z dnia 10 grudnia 2010 r., w którym wyraźnie wskazał na naruszenie swojego interesu prawnego polegającego na stawaniu w postępowaniu konkursowym wraz z podmiotem, który w poprzednich latach nierzetelnie realizował zawarty kontrakt. Skarżący zauważył, że organ, wbrew wymogom art. 148 ustawy o świadczeniach, nie dokonał oceny ofert podmiotów biorących udział w postępowaniu, mając na uwadze kryterium: ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości udzielanych świadczeń, które to postępowanie pozwoliłoby na rzetelną ocenę warunków zaproponowanych przez [....] (którego oferta była podważana przez skarżącego). W konsekwencji – w jego ocenie - wybrano ofertę dającą gorsze warunki realizacji kontraktu, niż oferta złożona przez skarżącego.
Zdaniem Sądu, bezwzględnym obowiązkiem organów było szczegółowe wyjaśnienie kwestii podniesionych przez stronę i precyzyjne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, w tym dokonanie szczegółowego porównania ofert: skarżącego i reszty oferentów. Ograniczenie uzasadnienia obu decyzji do zacytowania obowiązujących przepisów i na ich tle podania punktacji wystawionej ofercie skarżącego nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Pomimo jednoznacznego wniosku skarżącego, żaden z organów rozstrzygających w sprawie, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podał na podstawie jakich konkretnie kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i na podstawie jakich kryteriów wynikających z Zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą skarżącego. Brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, którzy wygrali konkurs, w tym dokumentacji podmiotu, który (zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym w odwołaniu) w wyniku przeprowadzonego konkursu ofert uzyskał ponad 86% wartości kontraktu.
Za niewystarczającą, w świetle zarzutów skargi, a także argumentów podniesionych w odwołaniu z dnia 11 stycznia 2011 r., jak również w pismach z dnia 10 grudnia 2010 r. oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., Sad uznał informację, że skarżący uzyskał łącznie 63,3 pkt (30 pkt za kryterium cenowe i 33,63 pkt za kryterium niecelowe), skoro organ nie wypowiedział się odnośnie warunków przedstawionych przez [....], którego oferta jest szczególnie podważana przez stronę, i nie przedstawił punktacji, jaką [....] otrzymał za poszczególne kategorie podlegające ocenie. Zestawienie i porównanie takich danych jest wskazane w świetle art. 148 ustawy o świadczeniach oraz powołanego pisma strony z dnia 10 grudnia 2010 r.
Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącego z ofertą podmiotu, który konkurs wygrał oraz oferty podmiotu, który w ogłoszeniu z dnia 17 grudnia 2010 r. o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego ofert i wyborze oferentów zajął 2 i 3 miejsce, albowiem to jego wybór wywołał reakcję skarżącego w postaci pisma z dnia 21 grudnia 2010 r., w którym strona wyraziła swoje oburzenie w związku z uczestniczeniem w konkursie podmiotu, który, w jej ocenie, nierzetelnie wywiązuje się z deklarowanych w ofercie usług. Wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen.
Brak właściwej dokumentacji i uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie zasad, którymi powinien kierować się organ prowadzący postępowanie administracyjne, w tym art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącego.
W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by następstwie wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ. Wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm; dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1. naruszenia przez organ art. 73, 74, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:
- - przeprowadził postępowanie administracyjne, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uchybił zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa,
- - nie udostępnił skarżącemu akt sprawy,
- - nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy ergo wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;
- - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:
organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:
- a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,
- b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,
- c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.
- 2. art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.
- II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a., co w rzeczywistości miało miejsce i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).
Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.
Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.
Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.
Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczący również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73, 74, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.
Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.
Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.
Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.
Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.
Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.