Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 704/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę T. T. (zwanego dalej także: Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 10 stycznia 2014r. na odcinku autostrady [...] w T. zatrzymano do kontroli mobilny samochód marki Iveco o numerze rej. [...] wraz z naczepą o numerze rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował T. T., a dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kontrolowany pojazd został wyposażony w urządzenie "Viabox" służące do poboru opłaty elektronicznej. Ustalono, że Skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów w dniu 9 stycznia 2014r., po drodze krajowej nr [...] na odcinku R. (skrzyżowanie z drogą krajową nr 6) o godzinie 05:49:30.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm., zwanej dalej u.d.p.) oraz art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.pa.),
Pismem z dnia 18 stycznia 2014r. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na T. T. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej nr [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013r. poz. 1263 z późn. zm., zwanego dalej rozp.opł.elektr.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414, zwanej dalej u.t.d.).
W ocenie organu zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako niedostatecznie jasnej i budzącej wątpliwości co do treści (w decyzji organu I instancji wymieniono pięć stwierdzonych naruszeń). Organ dał wiarę informacjom przesłanym przez podmiot odpowiedzialny za obsługę systemu krajowego systemu poboru opłat, działających w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. T. S. Sp. z o.o. i uznał je za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z analizy pism K. T. S. Sp. z o.o. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu w dniu 9 stycznia 201 r. po drodze krajowej nr [...], o godzinie 05:49:30 nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia był brak środków na koncie. Z ustaleń kontrolnych wynika zatem, iż Skarżący naruszył obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.. Skutkowało to nałożeniem na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.
Organ wyjaśnił również, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, gdyż obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, bowiem obecnie nie jest możliwe uiszczenie opłaty elektronicznej w inny sposób.
Pismem z dnia 4 lutego 2015r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą i zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77, 80, 107 ust. 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie wskazał bowiem podstawy swojego postępowania i nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie odpowiedzialności Skarżącego. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy w wybrany przez siebie sposób. Skarżący zarzucił także niezastosowanie art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz pominięcie art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 2014r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł natomiast na rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 czerwca 2011r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, które istotnie odbiega od delegacji ustawowej w zakresie, w którym rozszerza odpowiedzialność karnoadministracyjną na kierującego pojazdem. Nadto organ bezpodstawnie rozszerzył odpowiedzialność karną Skarżącego poprzez naruszenie zasady "jedno naruszenie, jedna kara".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że Skarżący dokonał przejazdu w dniu 9 stycznia 2014r. po drodze krajowej nr [...], objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 z późn. zm., zwanej dalej u.p.r.d.). Korzystał zatem z drogi krajowej, poruszając się po niej zespołem pojazdów, tj. pojazdem wraz z przyczepą, których dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Za bezsporne Sąd uznał, że przejazd odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Przeprowadzona kontrola wykazała, że Skarżący posiadał w samochodzie zainstalowane urządzenie "Viabox", służące do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym, jednakże na koncie nie dysponował środkami pozwalającymi na uiszczenie opłaty.
Sąd podkreślił, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. Obowiązujący system pozwala bowiem na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, a co za tym idzie - brak środków na koncie uniemożliwia uiszczenie opłaty elektronicznej. Sąd wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że sporny odcinek drogi w dniu kontroli był oznakowany, a kontrole drogi krajowej nr [...] nie wykazały braku znaku T-34. Brak zapisów w dziennikach objazdu danego odcinka drogi potwierdza zgodność oznakowania z zatwierdzoną organizacją ruchu.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Z jednoznacznych ustaleń kontroli drogowej wynika, że Skarżący, jako kierowca pojazdu, wykonywał przewóz po drodze krajowej bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej, co w konsekwencji dało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, zgodnie z przepisem art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji publicznej podejmowane w toku niniejszej sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności Sąd uznał, że zostały wyczerpująco zbadane wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzono przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie Sądu, utrwalone w protokole kontroli okoliczności oraz zebrana w sprawie dokumentacja stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w treści spornych decyzji, w szczególności organ ustalił, że droga krajowa nr [...] na kontrolowanym odcinku była prawidłowo oznaczona. Sąd uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia, w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej, wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Organ oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach organ uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając zasad określonych szczegółowo przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd wyjaśnił również, że ustawa z dnia 29 sierpnia 2014r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014r. poz. 1310) weszła w życie z dniem 2 stycznia 2015r., a więc w stosunku do Skarżącego organ nie mógł zastosować przepisów, które w dacie jego procedowania nie obowiązywały.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady "jedno naruszenie, jedna kara", Sąd stwierdził, że trafnie organ przyjął, że Skarżący na mocy zaskarżonej decyzji został ukarany za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej nr [...] na odcinku R. w dniu 9 stycznia 2014r. Inne naruszenia, dotyczące nieuiszczenia opłaty za przejazd innymi drogami krajowymi, są przedmiotem odrębnych decyzji.
Za niezasadny Sąd uznał też zarzut oparcia rozstrzygnięcia na rozporządzeniu, które istotnie odbiega od delegacji ustawowej, rozszerzając odpowiedzialność karnoadministracyjną na kierującego pojazdem, gdyż to sama ustawa o drogach publicznych w art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie jest kierujący pojazdem.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę kasacyjną wniósł T. T., domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku analizy znaczenia zawartych w nich norm w kontekście wykładni systemowej oraz celowościowej, jak również wykładni prounijnej, a przede wszystkim prokonstytucyjnej, polegającą na błędnym przyjęciu, iż z przywołanych przepisów w sposób wynika, iż odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłat elektronicznych, w tym także za korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty jest wyłącznie kierujący pojazdem (będący pracownikiem przedsiębiorcy) i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, w przypadku gdy z przedmiotowych przepisów wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczenie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem;
- 2. art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowe przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jedną karę w przypadku, gdy narusza to zasadę "jedno naruszenie jedna kara".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów, kwestionując prawidłowość przyjętego w sprawie poglądu, że karą może być obciążony kierujący pojazdem nie będący jego właścicielem. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w art. 13i w ust. 4a i 4b u.d.p. zostały unormowane obowiązki nałożone bezpośrednio na kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie viaBOX. Użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Obowiązek zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, obciąża "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywanie opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. nr 91,poz. 524) – "podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej", a więc korzystający z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika" – "korzystającego z dróg publicznych", jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorców, a także osoby fizyczne. Przy literalnym rozumieniu art. 13k ust. 1 u.d.p., w sytuacji odpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu w niniejszej sprawie, a więc gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy, wykonującym przejazd w jego imieniu i na jego rzecz, oznacza nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie był obowiązany do zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenia środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczania. Brak jest zatem podstaw do traktowania pracownika wykonującego przejazd w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy tak jakby wykonywał ten transport na swoją rzecz i w swoim imieniu.
Skarżący kasacyjnie wskazał, zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, w konsekwencji czego inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej, nie ma jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ciężar ekonomiczny takiej daniny winien zatem ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru braku zapłaty opłaty elektronicznej, w postaci kary pieniężnej, na kierowcę zatrudnionego przez dany podmiot gospodarczy, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego.
Według skarżącego kasacyjnie, nie jest on osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat w systemie viaTOLL, gdyż jest jedynie kierowcą pojazdu zatrudnionym przez przedsiębiorcę i wykonującym na jego polecenie sporny przejazd. Nie miał on natomiast możliwości podjęcia działań na rzecz wypełnienia obowiązku, za uchybienie którego poniósł karę pieniężną. Nastąpiło zatem przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę), za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym).
Według skarżącego kasacyjnie konstytucyjne wątpliwości budzi zawarte w przywołanym przepisie zobowiązanie organu do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie nie mający wpływu na zaistnienie naruszenie prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez korzystającego z dróg publicznych. O ile bowiem można się zgodzić z unormowaniem nakładającym sankcję na kierującego będącego jednocześnie korzystającym z dróg publicznych, który podlega przepisom obligującym do wnoszenia opłaty z uwagi na przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu (ponad 3,5 t), to budzi zasadnicze wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar także na kierującego - zatrudnionego w charakterze kierowcy przez przewoźnika, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa i faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia przepisów wskazanych w zarzutach musi uwzględniać również ich karnoadministracyjny charakter oraz zasadę nałożenia jednej kary za jedno przestępstwo. Karnoadministracyjny charakter tych przepisów zobowiązuje bowiem organ do niedokonywania wykładni rozszerzającej oraz do rozstrzygania wątpliwości na korzyść Skarżącego. W niniejszej sprawie Skarżący za jedno naruszenie dostał 5 kar pieniężnych w wysokości 3.000 zł każda, łącznie 15.000 zł. Takie postępowanie jest zaś niezgodne z podstawowymi zasadami prawnymi leżącymi u podstaw demokratycznego państwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając tę skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Szczególnie wyraźnego w tej sprawie podkreślenia wymaga obowiązująca w postępowaniu kasacyjnym zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, która polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżącego kasacyjnie i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., tj. na wskazaniu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest wyłącznie kierujący pojazdem (będący pracownikiem przedsiębiorcy) oraz naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował więc ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzutów procesowych w ogóle w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Także sposób i zakres podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego nie zmierza do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie nie podważył okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że do okoliczności tych nawiązuje jedynie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "w niniejszej sprawie Skarżący za jedno naruszenie dostał 5 kar pieniężnych".
Taka treść i konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów powoduje, że skarżący nie zakwestionował stanu faktycznego co do tego, czy pięć przejazdów, za które organ wymierzył osobne kary, stanowiło jeden czyn (jeden przejazd - jedno naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej), czy też były to osobne przejazdy, za które możliwe było wymierzenie pięciu osobnych kar. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Istotne jest przy tym również, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
W konsekwencji podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie, jest zarzutem bezpodstawnym.
Nie jest zasadny także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., polegającej na błędnym przyjęciu, że odpowiedzialny za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest wyłącznie kierujący pojazdem (będący pracownikiem przedsiębiorcy).
Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji przewidywał, że "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.".
Natomiast przepis art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przewidywał, że "Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł". W stanie prawnym obowiązującym w sprawie, ustawodawca nie przewidywał żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności kierującego pojazdem w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Wyraźne literalne brzmienie przytoczonej regulacji prawnej nie pozostawiało zatem żadnych wątpliwości, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej kierującego pojazdem, nawet w przypadku, gdy był on jedynie pracownikiem właściciela tego pojazdu.
Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i prawidłowo przyjęto, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest kierujący pojazdem. Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie dopiero od dnia 2 stycznia 2015r. (ustawa z dnia 29 sierpnia 2014r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, Dz. U. z 2014r., poz. 1310), a zatem już po wydaniu kwestionowanej decyzji. W myśl art. 4 tej ustawy nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmieniona treść art. 13k ust. 4 u.d.p., przewidująca wymierzanie kar pienionych, o których mowa w ust. 1 właścicielowi pojazdu samochodowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, a jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu - posiadaczowi pojazdu, nie mogła zatem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie istotne fakty mające znaczenie dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za delikt, o którym mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.t., nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego wykazał, że w określonym czasie i miejscu skarżący wykonywał przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej i nie uiścił wymaganej opłaty elektronicznej za ten przejazd. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów w dniu 9 stycznia 2014r., po drodze krajowej nr [...] na odcinku R. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) o godzinie 05:49:30. Przyczyną nieuiszczenia tej opłaty był brak środków na koncie. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niezasadnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26; także wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105). Administracyjne kary pieniężne, oparte na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa.
Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30).
Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 21 i § 23 tego rozporządzenia. Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.